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谷贵也伤农：粮食危机与多哈困局
2008-06-09
香港经济导报严洲正／面对当前的全球粮食危机，联合国粮农组织於6月3~5日在罗马举行全球粮食安全高级别会议，呼吁富国多出钱出力，并取消农业贸易壁垒、减少农业补助及其他价格限制措施，为平抑粮价拿出实际行动。当前全球粮食危机的关键点在於，食品价格上涨似乎成为一个长期现实，其背后的推动因素主要有三：快速发展的亚洲对粮食需求的急速增长；新型生物燃料对土地的争夺；以及气候变化导致的乾旱对全球农业生产的影响。八国峰会、联合国都开始关注粮食问题，意味着全球化时代的跨国合作是方向。但问题是，应该采取何种措施？粮食援助会起到作用，但却只是短期的治标手段。各国需要重新关注增加农产品供应，包括重视研发，并加大水利灌溉方面的投入。而这些方法都需要时间才能见到成效。 要防止将来发生危机，就需要修正刺激农业发展的基本方法。而这意味着在全球?围内建立有效且有利於粮食贸易的贸易政策。但现在不仅和上述目标相去甚远，甚至还在背道而驰。从发达国家看，欧洲下令发展生物燃料，美国也对其实施补贴，加上针对生物燃料替代原料的关税壁垒，令农民将用以果腹的口粮拿来生产燃料，推高了玉米等粮食的价格。 从发展中国家看，虽然进口壁垒土崩瓦解，但却加强了食品出口限制，各国都以粮食安全为由，试图将国内粮食供应保持在较高水准。这样一来，那些无法以全球市场价格出售农产品的农民就会遭受损失。随着更多的国家实施出口限制，全球供应合同推动粮食价格进一步上涨了至少10%。这是一个恶性循环，因为由恐慌和政策引起的投机囤积行为会加速价格的上涨。 如果不能达成统一的协议取消这些限制，已经处於水深火热之中的世界贫困人口处境会更糟。工业国家应当取消所有会导致生物燃料侵蚀粮食生产的做法，包括所有形式的乙醇补贴和关税。相应地，发展中国家中的主要粮食生产国也应该取消出口限制，让市场力量去促使农产品供应的增加。 不幸的是，正在进行的多哈回合贸易谈判本身不会讨论这些问题。原因之一是美国总统初选期间出现反贸易倾向，即便是美国与哥伦比亚之间的自由贸易协定都难以获得批准，在这样的环境下，多哈谈判完成的希望渺茫。更重要的是，在多哈回合中，导致当前贸易政策的罪魁祸首─生物燃料补贴和出口限制─并非讨论的重点。多哈谈判讨论的主要是农业保护的传统形式，如进口国的贸易壁垒和生产国对粮食生产的补贴等等。但由於粮食价格飙升，进口壁垒已经瓦解，上述问题现在已经不再那麽重要。虽然结束多哈回合的谈判对全球和整个贸易体系来说是件好事，但它无法解当前危机的燃眉之急。 更自由的农业贸易一定能够帮助穷人吗？全球粮食危机促使人们重新审视政府干预农业的严重后果。穷人挨饿部份原因是美国付钱给本国的农民，要求其由粮食作物改种燃料作物。但同时，这场危机使得人们在两个方面更加怀疑粮食自由市场。 第一方面是“粮食安全”。不管是富裕国家还是贫穷国家的政客们都抓住近来粮食价格疯涨问题不放，以此来证明自由农业贸易有风险，粮食实现自给自足很有必要。第二方面则关系到穷人。一直以来，鼓吹贸易自由的改革者都基於这样的理论：市场扭曲，尤其是发达国家的补贴，压低了价格并且伤害了贫穷国家的农村地区，而这些地区居住着全球四分之三的最穷的人。多哈贸易谈判之所以被称为“发展回合”很大程度是因为它关注农业，但现在回过头又指责高粮价伤害穷人。 自给自足的观点容易反驳。任何一个认为经济独立是通向粮食安全之路的人都应该看看饥饿的朝鲜。在全球市场上，是贸易壁垒而不是没有贸易壁垒加剧了粮食危机。价格上涨最大的商品通常是交易量最少的商品，例如，全球大米产品中只有6%进行跨国贸易。单方面出口管制让情况更趋恶劣。印度和越南就有这样的举措，使得全球供给被扰乱，国内的农民也没有动力生产更多的粮食。只有不断加大贸易自由度和减少市场扭曲才能使得市场日趋紧密和稳定。自由贸易危害粮食安全的观点完全是错误的。 但贸易、粮价和减少贫困之间的关系就不那麽明显了。不同的政策对价格有不同的影响。削减农产品关税，消费者花费减少；削减农业补贴，全球粮食价格上升。因为农业补贴太多，所以完全自由贸易的净效应将会是粮食价格上升。据世界银行估计，基础农产品平均上升5.5%，加工后农产品上升1.3%。 这些影响仍然远远小於近期的粮食价格上涨，但它们究竟对穷人有没有影响，如果有，是对穷人有益呢还是有害？简单来说，短期内粮食出口国获益，而净进口国受损；农民获益，粮食购买者受损。尽管世界上大多数贫困人口生活在农村，但他们不只靠出售粮食过活，也不是出售粮食的大户。一项由世行的两位经济学家共同完成即将出版的研究表明，包括孟加拉和赞比亚在内的九个贫困国家，虽然它们很落后，但仍然只有五分之一的家庭是净出售者。这意味着自由贸易的受损者多於获益者。 但事情并没有这麽简单。研究者指出食品净购买者一般而言比净出售者富裕，因此整体来看，高粮价使得收入从富裕家庭转移到穷困家庭。另外价格并不是唯一对贫困有影响的因素。更高的农业收入对促进农村劳动力的需求，刺激无地农民和只买不种者的工资上升。几项研究显示，这一过程的收入效应超过最初的价格效应。最终，农业部门自身也得以发展。数十年来在农业上的投资不足使得许多贫困国家依赖於粮食进口：假以时日这种情况可以得到改变。 世行通常认为所有这些因素的净效应是积极的。虽然更自由的贸易?和更高的价格?可能提高某些国家的贫困率，但却可能减少更多国家的贫困率。有研究分析模拟了在全球价格和贸易的层次上，去掉所有补贴和壁垒对经济的影响，然后将结果与覆盖10亿人口的15个国家的详细人口资料结合分析。农产品完全自由贸易使13个国家的贫困率下降，只有两个国家上升。 但最近世行看起来要走另外一条路线。世行行长佐立克声称粮价危机使得1亿人处於贫困线以下，十年的经济发展化为乌有。他的资料主要来源於世行经济学家所作的另一项研究。这项研究通过在九个国家以户为单位进行调查，分析了价格更高的主食与贫穷的联系。在七个国家，高粮价意味着更多的贫困。 事实上，世行的研究结果并不像表面上看起来这样矛盾。这两次研究基於不同国家：只有秘鲁，赞比亚和越南同时在两项研究中出现。悲观的分析只考虑价格更高的主食与经济的联系，而另外一项研究则考虑所有对农产品进行更加自由的贸易如何作用於经济。这样的贸易带来了更广泛的利益：即使主食价格上升加剧了某些国家的贫困，至少在短期内，因为发达国家削减关税，对其他农产品的出口需求增长足以弥补由此所带来的损失，比如加工后产品。 这种种联系可以引出两个结论。第一，世行和其他人应该摒弃关於粮食价格对穷人影响的种种空泛之谈。第二，贸易改革的实质至关重要。要对抗贫困，废除富裕国家对主食的补贴，关注多哈回合的种种争论，都不如削减关税有用。
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