外逃人员：一个“黑数”
北京大学廉政建设研究中心的一项统计报告显示，过去10年逃往北美和欧洲等地的中国腐败官员达一万多人，携带出逃款项达6500亿元人民币以上。
在逃官员名录中，许多名字为人们耳熟能详：国家电力公司原总经理高严、浙江省建设厅副厅长杨秀珠、中国银行哈尔滨分行河松街支行行长高山、中国银行广东开平支行原行长许超凡……在这些外逃贪官之中，还有一些“官小事大”的，而在他们外围，不乏在逃的刑事犯罪分子。
“ 真实外逃的人数，无从计量，”原司法部司法协助外事司正司级巡视员、北京师范大学刑事法律科学研究院国际刑法研究所所长黄风在接受采访时举了一个例子，“ 在职务犯罪查处率居全国前列的一个省份，近两百名负案在逃的人员中，只有不到十名案犯在海关出境时留下了记录，其余的全部下落不明。”
“到底是不是用了假身份证、假护照逃到了境外，还是潜伏在国内，我们没有证据，不好说。”黄风说，有些人长达十几年杳无消息，线索全断。至于具体多少这样的情况，黄风用了四个字：一个黑数。
在外逃人员中，金融系统、国有公司、企业的管理人员占据了一定比例。与那些惊弓之鸟般被迫出逃的刑事罪犯相比，这些人携款外逃的行为更多地带有主动性和计划性。
那些涉案金额相对较少、级别低一些的外逃人员，往往首先选择逃往泰国、缅甸、马来西亚、蒙古和俄罗斯等周边国家，这样，他们的逃亡和生活成本都不会太高；而逃往非洲和拉丁美洲的外逃人员往往会隐姓埋名，靠赃款过着深居简出的生活，因为那里的一些国家正处于转型期，有的国家法制不很健全；而对于一些大贪官来说，西方发达国家尤其是移民国家，是他们的“逃亡天堂”，如美国、加拿大和荷兰等。“尽管这些人是国家重点要求引渡遣返的对象，但那些国家的法律能为他们提供保护伞。”黄风说。
司法引渡困难重重
为缉拿这些逍遥法外的外逃人员，与各国缔结双边引渡条约，借各国之力联合缉逃，成为中国的一个现实选择。
在前南国际刑事法庭检察官、中国人民大学教授朱文奇看来，这些人利用的就是中国与他国法律衔接上的空子和漏洞。
“ 根据国际法原则，只有签订双边引渡协议的国家，才有强制力要求对方予以引渡，否则，只能靠双方友好协商，视谈判情况而定。如果没有双边引渡条约，外逃人员只能采取‘友好合作’的方式遣返。而能否遣返成功，则还要看对方国家是否给‘面子’。”朱文奇说，引渡问题一直都是国际司法协助中的难点之一，涉及到法律理念和双边关系等多重复杂的问题，一旦发生冲突，协调的难度非常大。
朱文奇告诉记者，近年中国有好几起外逃美国的案子，都已通过公安部向国际刑警组织申请了红色通缉令，却由于中美双方没有引渡条约，通缉令至今石沉大海。
来自有关部门的消息说，迄今与中国缔结了引渡协议的国家有43个，其中绝大部分是发展中国家，而美国、加拿大以及西欧等容留中国外逃人员最多的国家，除了法国之外，其他都在建立引渡协议方面进展困难。
曾多年致力于国际间司法协助、引渡等方面具体谈判工作的黄风感叹，在国际司法合作谈判时，一些国家往往会以此为政治筹码，人为设置障碍，使我们的海外追逃难上加难。“西方国家不和我们谈引渡条约的主要障碍是死刑问题，同时他们对我们的法治状况，尤其是证据、刑讯方面存在误解、偏见、不信任。”
而在那些引渡条约权限内的追逃合作中，高昂的成本也成为追逃的一大瓶颈。2006年全国“两会”期间，公安部首次公布了“追逃成本”：国内的普通追逃在万元左右，最高达上百万元，而国际追逃代价更大，赃款追回的比例却不一定能保证。仅中国银行开平支行4.82亿美元特大贪污挪用案的主犯之一余振东一案，中美双方谈判就长达3年，其间公务往返、查证取证成本难计，最后才采用引渡替代措施将其遣返回国。
“一些外逃贪官或经济刑事犯罪分子实施资产转移过程，都是在几个国家间的银行账户和相关利益人中来回倒腾，攻守同盟严、取证难度大。”黄风说，“面对当前引渡谈判艰难的情况，中国需要有探索更现实的合作智慧。”
编织全球追逃网
司法引渡难以发力并不意味着对外逃人员无计可施，在现有的司法合作框架下，引渡之外的“变通”常常在谈判桌上被提及。
2008 年8月底，中国银行开平支行4.82亿美元特大贪污挪用案的另两名主犯“二许”在美国被定罪。“这是中美缉逃合作的一次重大胜利，创造了引渡之外的另一个替代措施。”朱文奇说，“实际上，‘二许’的案件，我们采取的是在境外进行刑事行为诉讼，改变逃犯的法律地位，然后让他们在国外定罪，最终被判刑，这在一定意义上达到了我们的目的。”
在追逃过程中，像“二许”这个案件，在境外进行刑事诉讼作为替代措施的时候，需要两国执法机关密切合作。美方对“二许”定罪，中国方面提供的证据资料和执法合作中提供的相关犯罪信息和证据，起到了关键性的作用。如美国联邦法庭对他们定罪所依据的大约500件物证等证据，许多是由中国方面协助提供的。
“ 今后，外逃犯罪分子即便不能被遣返，只要提供足够的证据，也可以让你在国外被定罪，”朱文奇表示，“甚至可以说，在美国被判刑的模式比起遣返模式，对仍在逃人员起到了震慑作用。如果外逃者足够聪明，认罪并接受遣返，就会接受宽大处理，否则就会面临跟‘二许’一样的下场。”
就藏匿了过半数中方外逃人员的美国而言，尽管中美两国在缔结双边引渡条约上一直存有分歧，但美国方面也在尝试通过多种方式协助中国惩治外逃人员。根据美国当地媒体报道，中美两国警方就打击逃美贪官达成了一些协议，包括如有中国贪官在入境时没有向移民局和海关如实填写申报单、偷税漏税以及非法接受海外赃款，他们将遭到指控；美国联邦国税局还悬赏一定的奖金，鼓励民众揭发外逃贪官。
另一个中国外逃人员的目的国加拿大也在收紧天网。2008年9月，加拿大位于多伦多的边境服务处将逃到加拿大的中国经济诈骗嫌犯邓心志移交给中方，这是加拿大首次遣返中国经济案件嫌犯归国。
“在没有条约的情况下，我们就得去寻求一些其他的措施，如像对‘二许’在境外进行刑事诉讼和通过移民法遣返邓心志都是可行的。同时还在摸索一些其他的方式，比如说劝返，劝他本人回国接受审判。”朱文奇说。
在 2008年，中国与法国、澳大利亚、葡萄牙的引渡条约相继生效。“这些说明中国海外追逃的速度正在逐渐加快，外逃人员的生存空间也不断被压缩。”朱文奇表示，可以预见的是，由于欧盟25个成员国都废除了死刑、全坚持“死刑犯不引渡”的原则，在西班牙、法国和葡萄牙陆续与中国达成引渡协议之后，多米诺骨牌或许就此推倒，“今后与中国进行追逃合作的国家将会更多，合作的方式也会不断创新，以在全球范围内编织一个法网恢恢的外逃人员追捕网。”
国际刑警组织参与反腐
国际刑警组织曾帮助中国将数名逃往海外的巨贪绳之以法。如出逃美国长达两年半之久的前中国银行广东开平支行行长余振东（许超凡的继任者），他之所以能够被遣送回国，国际刑警组织功不可没。
2001年“广东开平支行案”案发后，中国公安部通过国际刑警组织发出了“红色通缉令”，并通过国际执法合作，迅速冻结了涉案三人在香港、美国和加拿大的资产。此外，曾经在温州不可一世的大贪官杨秀珠也是在国际刑警组织的追捕下落网的。
国际刑警组织在1998年创建了腐败问题专家组，并着手组建国际刑警组织反腐败局和反腐败学院。国际刑警组织编纂了相关的行动方法汇编，涉及反腐败的战略方法、渗入调查、保护证人、反腐败法规、预防和培训等。2002年，国际刑警组织确立了“警察部门内部反腐败斗争普遍标准”，推进警方提高自身的清廉水平，并对各成员警方的廉洁度进行研究。国际刑警组织创建了名为“国家接触点”的一套国际化系统，各国执法部门可以借此迅速建立反腐败斗争的合作。
【旁读】
跨国追赃样本
尼日利亚“阿巴查”案
军人出身的阿巴查于1993年至1998年统治尼日利亚期间，大肆搜刮国家财富，侵吞数十亿美元，并将赃款秘密转入海外，被“透明国际”列为全球第四大贪腐分子。
1998 年6月，阿巴查突发心脏病身亡。阿布巴卡尔组建的过渡政府和以奥巴桑乔为总统的民选政府上台后，开始在全球范围内启动追回被阿巴查窃取的巨额国家财产。经过不懈努力，尼政府已从瑞士、卢森堡、列支敦士登、英国等处追回共计12亿美元的腐败资产，其余部分资产仍在追缴中。
尼日利亚是如何追回阿巴查腐败资产的？
第一步，查找腐败资金下落，设立专案组。尼新政府上台后颁布53号法令，对主动投案、交待阿巴查侵吞资产下落以及退缴腐败资产的官员予以赦免。
第二步，尼政府向资产流入国提出司法协助请求，要求协助调查取证和冻结有关涉案银行账户。
第三步，通过与腐败财产持有人达成和解追回资产。
第四步，通过民事程序追回资产。为追回伦敦某银行一笔约1.66亿英镑的资金，尼政府以穆罕默德.阿巴查等人为被告，向英国商事法院提起诉讼，1.1亿英镑得以返还尼日利亚。
秘鲁“蒙特西诺斯”案
蒙特西诺斯是1990年至2000年藤森统治时期秘鲁的国家情报顾问，在秘鲁享有一人之下、万人之上的权力，被称为“藤森身后的黑影子”。2000年，一盘记录蒙特西诺斯贿选的录像带播出后，引发秘鲁政坛危机，蒙特西诺斯被迫流亡巴拿马。追缴蒙特西诺斯海外非法财产随之展开。
瑞士是蒙特西诺斯及其同伙外逃资产的集中地，应秘鲁的司法协助请求共冻结1.1亿美元资产，迄今返还7000多万美元资金。
2002 年6月，苏黎世法院决定在秘鲁满足两项条件的前提下，将4000万涉案资金返还秘鲁。这两项条件要求秘鲁：第一，出具针对瑞士银行账户持有人的最终判决；第二出具证明资金来源的证据。但后来瑞士法院放弃了提供生效判决的条件，因为法院认定这笔资金明显出于犯罪行为。8月，瑞士将7700万资金转入美国花旗银行秘鲁国家银行账下。返还速度之快，出人意料。
追赃之路任重道远
在追回外逃腐败资产实践中，中国也有一些成功经验。例如原中国银行广东开平支行行长余振东贪污、挪用公款一案中，经中美两国执法机关密切合作，美方将没收的 300万美元赃款全部归还中方。中国银行也在案发后，分别在香港特区、美国、加拿大、瑞士等地提起民事诉讼，并实际追回了大部分资产。
结合上述案例可以得到几点启示：一是中国若对贪腐大案启动资产追回，应立足于案件及所涉国家的实际情况，应有打持久战的准备；二要加大境外追赃工作力度，加强人员配备和机构建设。增加对境外追赃工作的投入，设立专门机构或者就专案设立追赃机制；三要综合运用多种追赃途径，争取成果最大化。可考虑采用民刑并举、多管齐下的办法，结合具体案件的特点，因地制宜地打“组合拳”，争取最大成效；四要充分运用司法协助途径；五可协助资产流入国启动有关刑事程序，为返还资产创造有利条件；六要重视研究和利用民事程序。
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