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没有规则的大国游戏：利益驱使争夺北极陷于无序
2008-08-30
环保主义者在担忧北极熊的命运。北极沿海国家的政治家和商人，则为北极融化带来的机会感到兴奋。但现行海洋法所存在的缺陷，使得各国对北极的争夺陷于无序当气候变暖被证明有利可图，它就从单选题变成双选题：是尽力阻止其进一步变暖，还是全力挖掘其中的机会？ 这是北极提出的挑战。 全球气候的不断变暖，加速了北极冰川的融化。科学家最为悲观的预测是，北极冰川将在今年夏天消失。最为乐观的预测则是，如果保持目前的变暖速度，最迟到2013年，夏天的北极将完全被水面覆盖。 环保主义者在担忧北极熊的命运，而北极沿海国家的政治家和商人，则为北极融化带来的机会感到兴奋。困扰这些国家政治家的，是现行海洋法所存在的缺陷。这使得各国对北极的争夺陷于无序。 那么，在气候变暖之下的北极，到底隐藏着怎样的机会？又会给生态带来怎样的影响，沿海各国的主张和冲突是什么？沿海国家对北极资源的争夺，陷入了怎样的无序状态？全球应该如何管理北极？ 在接受《环球财经》记者专访时，美国最权威的北极问题专家、曾经的美国海岸警卫队上尉、现任美国外交关系委员会（CFR）研究员斯科特.博格森（Scott G.Boregerson），给出了自己的答案。 争夺北极——资源篇 7月23日，美国国家地质勘探局（USGS）发布报告称，北极圈以北地区技术上可开采的石油储量约为900亿桶，技术上可开采的天然气储量为1670万亿立方英尺，技术上可开采的液化天然气为440亿桶。 如果油价以100美元/桶、天然气以8美元/千立方英尺、液化天然气以4美元/加仑计，北极地区油气资源的总价值约为30万亿美元，相当于美国、日本、中国、德国与英国2007财年GDP的总和。 用博格森的说法，全球的不断变暖，“催生”了5个北极沿海国家，包括俄罗斯、加拿大、美国、挪威和丹麦等，对北极领土和资源新一轮的争夺。 俄罗斯是第一个采取行动的国家。2001年，莫斯科就向联合国提出了要求，要将一块46万平方英里的北极地区水面，纳入俄罗斯的主权范围。不过，这项野心勃勃的要求被联合国拒绝。 2001年8月，克里姆林宫仍然派出1艘核动力破冰船、2艘潜水艇，将俄罗斯的国旗插在北极海床上。不久之后，莫斯科又命令战略轰炸机，在北极地区海面进行巡航。“这是冷战后的第一次”。 随后，加拿大总理哈珀（Stephen Harper）也宣布，将拨付巨资制造新的北极海军巡逻舰艇。控制了格陵兰岛的丹麦，以及控制了斯瓦尔巴特群岛的挪威，也都开始急切地主张自己的权利。 值得一提的是，莫斯科对北极的争夺，从去年开始进一步升级。其制造的“胜利50周年”号——世界上最大的破冰船——已正式下水。美国海岸警卫队掌握的消息是，俄罗斯已制定新的破冰船计划。 7月24日在美国国家地质勘探局公布报告的次日，俄罗斯北方舰队的两架空军反潜战斗机，在巴伦支海和挪威海上空进行了巡航。 博格森说，在其他沿海大国竞相瓜分北极时，“美国仍然是一个旁观者”。国会山仍然没有批准《联合国海洋法公约》(UNCLOS)，尽管美国总统布什、美国海军及海岸护卫队，以及环保组织都支持该公约。 “其结果是，美国不能对在其专属经济区之外的阿拉斯加北部海湾的数不清的资源正式主张任何权利。更糟糕的是，华盛顿已经丧失了主张北极权利的能力，美国的破冰船舰队已十分不堪。” 博格森透露，尽管美国海军的军费排名第一，相当于第2名到第18名国家的海军军费的总和，但是，美国却只有一艘适于远航的破冰船，而且还是十几年前建造的，难以执行北极地区的任务。 “而相比较之下，俄罗斯有18艘破冰船。即便是中国也有一艘，虽然它不靠近北极。世界上的唯一超级大国被抛弃在寒风之中。” 这位研究员告诉记者，目前北极地区所发现的最大石油储量，是在俄罗斯的主权范围之内。俄罗斯国有石油公司Gazprom位于巴伦支海（the Barents Sea）的油田，有大约113万亿立方英尺的天然气。 俄罗斯自然资源部曾经估算，莫斯科在北极主张权利的领土范围内，未探明石油储量约为5860亿桶，是沙特阿拉伯未探明储量2600亿桶的2.2倍。 博格森表示，限制美国开发北极资源的，还有一些立法方面的限制，比如，对近海石油的勘探的限制。尽管布什已经解除这些行政限制（详见第8期《白宫能源新政》），但是仍未得到国会的批准。 “实际上，到2015年，这种近海石油生产，将占世界石油总产量的40％。” 争夺北极——海运篇 如果说，北极冰川融化的第一个机会给了能源业，第二个机会则给了海运业和国际贸易业。北部海航线（the Northern Sea Route）的启用，使鹿特丹与横槟之间的海运距离缩短40％；西北通道（the Northwest Passag）的启用，使得从西雅图到鹿特丹的航运里程缩短约25％。 事实上，北极在历史上曾经历过多次的气候变冷和变暖。但是，近年的变暖比以往任何一次都更具戏剧性。在美国阿拉斯加和加拿大的北部，于过去60年中，冬季的平均气温已经增加了7华氏度。 气候变暖导致冰川消退。以往由大片冰川覆盖的地方，如今都变成了开阔的水面。而且，因为水面比冰面吸收更多的太阳辐射，因此，冰川加速消融，“这种动态创造了一个可怕的融化循环”。 科学家们在几年前的预测是，在本世纪末，北极冰川会在夏季完全消失。美国地理联盟在去年的预测是，这个时间将提前到2013年。这意味着以往被冰雪覆盖的北极，将变成今天的波罗的海。 这对远洋航运而言是一个极好的机会。 在19世纪中期的时候，钟爱航海事业的英国国王，希望找到一条北极海上航道，以快速抵达富饶的亚洲市场，但后来以失败告终。于是，北极从大国的权力意识中褪色。 但是，在二战和冷战时期，北极的战略利益重现。“核动力潜水艇和洲际导弹，让北极变成世界上最被军事化的海事空间。但是只在今天，被19世纪探险家垂涎的北冰洋航线才在逐渐变成现实。” 博格森说，经过欧亚大陆的北部海航线（the Northern Sea Route）的启用，将使鹿特丹与横槟之间的海运距离缩短40％，从现在的11200海里（1海里＝1.852公里），减少到6500海里。 而经过北美的西北通道（the Northwest Passage）的启用，将使得从西雅图到鹿特丹的航运里程缩短约25％。 由于不再需要穿越巴拿马运河所节省下来的穿越运河的费用，再加上航程缩短所省下的燃料费用，以及其他因航程缩短省下的费用，每艘大型集装箱的单向航运成本将降低350万美元。 “对百万吨级的运输船来说，节约下来的成本更高。这些航线的启用，每年能节省航运业数十亿美元的成本。而且，那些商用和军用的舰艇，还能因此避开政治上不稳定的中东水面。”博格森说。 全球贸易模式也因此大为改观。在现在这个快速交货的时代，燃料成本的增加吞噬了海运公司的利润。如果能减少40％的航运距离，就能引导全球化进入一个新阶段。 “北极航线将迫使巴拿马和苏伊士运河进一步参与竞争，因此，穿越运河费用将会减少。而现在的海运要道，比如马六甲海峡，将不再掌控全球海运路径。北极海上航道将带来更多的国际经济整合。” 博格森说，在俄罗斯的摩尔斯曼克港，和加拿大哈德森湾的邱吉尔港之间，一条快速海上通道正在开发之中。这条通道将与北美铁路网络连接。 为了利用这些海上航道，运送北极的石油和天然气，世界的造船厂正在加紧建设适冰船。“私营部门正投资数十亿美元发展北极油轮舰队。应用尖端科技的新型船只，比如两用油轮，也在研发过程之中”。 北极沿海国家正在加紧对海上航线的争夺。加拿大已发射了一个卫星监督系统，用来监控侵入其北部水面的船只，以寻求对西北航线的控制权。哈珀总理经常宣读关于加拿大对北极沿海的主权。 争夺北极——混战篇 目前，我们仍然没有可无缝适用于北极特例的海洋法。以往海洋法的起草者，根本没有想到北极融化的可能性。于是，当前没有任何政治或者法律架构，能够促成有序的北极开发，或者调节各国在北极资源或海中航线方面的政治分歧。 “新航运路线的出现，数万亿美元的油气资源，以及相关的国际法的缺位，使得北极问题危机重重。”博格森说。 这位研究员认为，北极沿海各个国家的动作，将深深影响这个地区的未来。如果没有合适的解决方案去处理领土主权问题并疏导潜在的冲突，在这个地区可能会出现使用武力掠夺资源的“疯狂赛车”。 博格森担心的是，北极的快速融化会重新点燃洲际竞争，未来北极地区的局势，将会像现在的南沙群岛一样，变得十分复杂而难以处理。 有很多观察家认为，可以利用《联合国海洋法》（UNCLOS），去处理北极瓜分过程中的冲突。因为这部法律可以解决边界争端，并且能规范专属经济区的外部界限，同时，也对海上航线的主权作出规定。 但是，“UNCLOS不能无缝地适用于北极。这个地区的独特的地理环境，使这种法律框架无法完全适用。” 博格森说，《联合国海洋法》不能解决的问题包括，在5个竞相主张主权的沿海国家之间，关于瓜分世界上最长的并且地质最复杂的大陆架的分歧；加拿大和其他国家就西北航线主权的分歧；美国和加拿大之间划定波弗特海的海事边界之间的分歧；挪威和俄罗斯之间划定巴伦特海的海事边界之间的分歧等。 北极还存在其他很多未解决的问题，这些问题都无法通过UNCLOS得到解决。比如，在1958年和1992年间，俄罗斯向北冰洋倾倒18个核反应堆，其中几个仍然装有核燃料。“这种风险应该被清除”。 “而且，北极地区有上百万的本土人，他们有权决定自己家园的未来。他们有继续捕北极露脊鲸的权利；在日益繁忙的航运通道上，他们有享受安全的权利；在开发北极带来的经济利益上，他们也应该有权分享。” 博格森说，在这种解决方案找到之前，北极沿海国家可能单方行动，为自己夺取尽量多的领土，并对海上航线进行主权控制。“在这块存在法律空白的地方，这些国家正追求他们狭隘的国家利益。” 比如，俄罗斯就一直认为，罗蒙诺索夫海岭（the Lomonosov Ridge）是欧亚大陆的自然延伸，因此，几乎北冰洋的一半都是其合法领土。俄罗斯地质学家奇林加罗夫称，“北极是属于我们的”。 很自然地，其他北极国家也不甘落后。2006年，挪威向联合国递交其对北极的领土主张。加拿大和丹麦也正在做功课，以尽快提出自己的主张。这两个国家就汉斯岛（the Hans Island）的主权有争议。 争夺北极——管理篇 在推动北极的有序开发和管理方面，联合国现在的能力还很有限，因为海洋法给了各沿海国家太多的自由。但联合国有能力推动“多赢解决方案”，不过，前提是各沿海国家都有合作的意向。 博格森在接受《环球财经》专访时说，目前存在三种不同类型的争议，分别是海洋边界争议、领土争议，以及对大陆架界定的争议。 “对于前两种争议，联合国无法主动解决，因为主要是双边问题，需要各沿海国家自己解决。他们可以选择通过联合国下属组织，比如汉堡的海洋法法庭，去解决这些争议和分歧，也可以不选择。” 不过，对于北极沿海国家间有关大陆架的争议，通过大陆架界限委员会（CCLS），联合国能发挥更大的作用。但要综合解决大陆架的争议问题，还有出现的其他问题，比如西北通道的法律地位、船运管理、环境保护问题等，最需要的还是多边解决方案。 “推动有序管理北极的理想的方式，可能是制定一个综合性的法律，确保以有序的、集体的方式去开发北极的财富。” 这位北极问题专家曾建议美国政府，利用“国际极地年”（2009年3月前结束）的机会，召集会议起草一项新的法律，合并联合国海洋法的相关条款，并综合考虑其他所有重要的北极问题。 博格森认为，美国应该发挥组织者的作用，在华盛顿的大力推动之下，使北极国家能够在谈判桌上解决他们的分歧，找到瓜分这个地区丰富资源的方式，甚至可能向联合国提交一个联合提议。 这位研究员认为，美国应该与加拿大达成协议，两国合并其资源，联合管辖数千英里的北极海岸线。两国现在在其他方面紧密合作，也同样能在这方面进行合作，“这符合两国的国家利益”。 这种双边协议还能扩展到其他国家，比如俄罗斯。博格森透露，美俄可能开发通过白令海峡的分道通航方案，并且进一步投资开发沿西北通道的安全航海系统。“现在严重依赖马六甲的日本，将会是很自然的投资者”。
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