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世界各国如何储备战略资源 美国用别国的存自己的
2009-07-03
国际市场石油、铁矿石、稀有金属价格大起大落，一个关键词“矿产资源战略储备”频频出现。矿产资源战略储备是指为保障国家安全(包括国防安全和经济安全)及在国际上保持独立自主地位，由国家实施对具有较强供应脆弱性的战略矿产和急需矿产进行的储备。目前，美国、日本、法国、德国、瑞典、瑞士、挪威、芬兰、英国、韩国等10个国家建立了较为完善的矿产品战略储备制度。相信美国、日本和韩国这三个实例能够给我们以思考。 美国 消费别国的 封存自己的 “ 我，W.G.哈丁，美利坚合众国总统，凭借法律授予我的权利，把目前尚未依法登记、承租或使用的下述地区……从公有土地中划分出来，作为海军油储。 ”1923年2月27日，美国总统哈丁颁布的这条第3797A号行政命令，建立了阿拉斯加国家油储基地，总面积达10万平方公里。开启了国家矿产资源基地储备的先例。 在美国，建立国家紧急物资储备制度的思想与实践，始于20世纪初。1939年，美国正式制定战略物资储备法。 1952年，杜鲁门总统的“矿产政策委员会”也提出战略石油供应计划。在1956年苏伊士运河危机压力下，艾森豪威尔总统提出有关石油储备的政策主张。 1970年关于石油进口控制的政府内阁工作组也提出了类似的储备建议。但是，直至1973年—1974年的石油禁运，美国才真正意识到建立战略石油储备的必要性。阿拉伯国家对美国的石油禁运，给美国经济带来了巨大冲击，促使美国在危机之后建立了战略石油储备。1977年，美国政府决定加强石油储备，把从墨西哥购买的石油注入美国的拱形盐矿井。 战略石油储备 位居全球首位 上世纪70年代石油危机后，美国战略石油储备的基本出发点，是防止由于阿拉伯国家石油禁运而导致的经济混乱重现，从而给美国经济安全带来致命威胁。 美国的战略石油储备项目由联邦政府能源部组织实施，由得克萨斯和路易斯安那两个州内、沿墨西哥湾一带的5个地下储备基地构成。最初，美国战略石油储备确定的目标是5亿桶原油，随后这一目标逐渐提升，到2005年，美国战略石油的储藏量为7.27亿桶，当年通过的美国《能源政策法》更要求能源部长将战略石油储备的储存量增加到10亿桶。 2008财政年度，美国国会通过2500万美元的财政预算，在密西西比州建立新的储备基地，从而使储藏能力再增加1.6亿桶。2009财政年度，美国政府在此项目上的预算要求是3.469亿美元。目前，美国在该项目上的投资达220亿美元，其中50 亿美元用于设施建设，170亿美元用于原油储备。 在紧急情况下，美国战略石油储备的储存油会通过竞争性销售的方式来进行分配。 截至目前，美国的战略石油储备只在1991年发动“沙漠风暴行动”与2005年“卡特里娜飓风”来袭情况下动用过两次。美国巨量的战略石油储备使之成为美国实施对外政策的一个重要手段。 矿产资源大国 消费依赖进口 美国是世界上重要的矿产资源大国，同时也是最大的矿产品消费国和贸易国，美国的石油和许多重要矿产的进口依赖度不算低。因此，美国外交政策的一个核心内容就是，要设法确保美国在全球范围内拥有持续、稳定和价格合理的资源供应。美国凭借其强大的经济、军事实力，通过一系列重要政策措施，逐步建立起一整套面向全球的多层次、多渠道的矿产资源供应保障体系，而庞大的国家战略资源储备制度是其一个重要方面。 美国实施战略资源储备的对象，包括对石油等重要能源及重要矿产资源的战略储备。较之其他国家，美国在实施资源储备方面起步较早，涉及范围较广，配套制度较为完备，取得的成效也更明显。 本国只探不采 储备来自海外 除了战略石油储备以外，美国对其他重要矿产资源的储备同样十分重视。美国作为世界第一矿产资源大国，对于即使是美国内能够自给的矿产，也在设法增加储存量。例如，美国是世界上最大的产铀国，但长期以来美一直从国外大量购买铀用作储备。再如，除了石油储备，美国长期禁止开发科罗拉多州、犹他州及怀俄明州的石油。美国阿拉斯加州石油储藏丰富，但却被划为国家石油储备地，只探不采。1981年下半年，里根政府决定拨出1亿美元购买战略资源(其中包括62种矿物、金属和其他原料)。1982年，又决定拨款125亿美元采购战略资源，专门用于购买铬、钴、钨、铁矾土等战略资源。到1985年美国储备的战略资源达到 63类93种，包括稀有金属、石油等。 为了切实做好矿产资源的战略储备，美国建立了较为完备的战略资源储备制度，1950年美国国会通过的《国防生产法》，要求政府将稀有金属转换为军需生产和储备。 美国里根政府制定的《国家物资和矿物方案》规定：“必须执行物资和矿物政策计划，以确保一旦爆发战争和国家处于紧急状态时，美国有能力派出和支持战斗部队，也不会因为缺乏关键原料而受影响”。1982年，美国“战略矿物原料特别工作组”以总统的名义，向国会提交一份长达33页的报告指出，必须采取行动，加强储备，还要着力开拓全球资源。特别应当指出的是，美国的稀土储量居全球第二位，但美国从1999年就已逐步停止开采本国的稀土资源。 日本 资源储备 石油储备够用184天 《日本经济新闻》6月29日头版头条报道，2009年4月，日本石油的国家储备量达到相当于103天的原油进口量，与民间石油企业石油储备量相加，达到8608万千升(1168升等于1吨)，相当于184天的原油进口量。 日本的石油储备，始于1972年石油企业实施的民间储备。1974年成立的国际能源机构(IEA)，号召会员国备足90天的石油储备。1975年日本制订《石油储备法》，规定民间石油企业有义务进行石油储备。但是，企业储备大量的石油资源需要巨额资金并大大增加经营成本，而且将石油储备的责任全部由企业承担，也不利于国家对整个石油资源的有效调控。 为了实施国家为主的石油储备战略，日本政府于1978年修改了《石油开发公团法》和《石油公团法》，调整了石油公团的职能。石油公团是日本的国家石油公司，从1978年开始，石油公团正式承担国家石油储备和国家石油储备基地的建设任务；2002年石油公团被归并、组建为新的独立行政法人“石油天然气—金属矿物资源机构”。 1983年，位于青森县的小川原国家石油储备基地建成，开始了由国家储备基地储藏石油的时代。到1996年，日本已经相继建成了10个国家石油储备基地，共储存石油或石油制品3400 万千升，油轮储备石油时代结束。日本石油储备的方式主要有海上油罐、半地上油罐和地下岩洞油库等储藏方式。除了已经建成的国家石油储备基地之外，日本政府还从民间租借了18个石油储备设施，共储备石油1700万千升。至此，日本国家石油储备量已超过5100万千升。此后，日本政府继续加大石油储备力度，将国家石油储备量提高到全国90天的消费量。 随着国家石油储备的增加，日本政府修改了《石油储备法》，从1989年开始，逐步降低民间企业法定的石油储备量。修改后的《石油储备确保法》规定，民间企业以每年减少4天石油需求量的速度削减石油储备量，但不得低于70天的需求量。 稀有金属从邻国进口 日本政府规定国家和民间对7种稀有金属必须储备一定数量，这7种稀有金属是钒、锰、钴、镍、钼、钨、铬。储备总量相当于60天的国内基本消费量。 上世纪的石油危机使日本充分认识到作为资源匮乏国家的经济脆弱性，认识到稀有金属对于日本经济安全极为重要。从1983年起日本开始建立稀有金属储备制度和基地，储备制度同样采取官民合作。国家储备的主体是独立行政法人“石油天然气—金属矿物资源机构”，民间储备的牵头单位是财团法人国际矿物资源开发协力协会，该协会由新日本制铁、日本联合钢铁、神户制钢所、住友金属、日立金属、大同特殊钢等30家有关企业和团体组成。 因为这些稀有金属几乎全部依赖海外进口，并且供给渠道存在较大风险。国家储备量的目标是42天的国内基本消费量，占储备总量的70%；民间储备量的目标是18天的国内基本消费量，占储备总量的30%。 日本是金属矿物资源小国，却是稀有和有色金属消费大国。据日本经济产业省所属独立法人“石油天然气—金属矿物资源机构”发表的统计数据，2004年日本消费的镍占到了世界消费总量的15%、锰占5.7%、铬占3.7%、铜占7.8%、锌占6.2%、铅占4.1%。 2006年5 月，日本政府提出“国家能源资源战略规划”。新“战略规划”由日本经济产业省主导，计划除了储备原来国家法律规定必须储备的稀有金属等战略物质外，还将储备铂、铟以及稀土等稀有金属战略物质，以防止因这些稀有金属的短缺影响日本经济的正常发展。为此，日本经济产业省资源能源厅组织了由稀有金属供应商、稀有金属用户等产业界以及有关专家学者等参加的研讨会，共同研究确保钒、铬、锰、钴、镍、钼、白金、银、铜、钨、铟以及稀土等31种稀有矿物资源稳定供应的对策，并将研究结果作为政策课题纳入“战略规划”。 军工急需铂、铟和稀土 后入选战略规划的铂、铟及稀土三种稀有金属，都是日本最顶尖的汽车、电子、信息等产业的急需物资。铂用于汽车的废气排放净化装置、燃料电池的制造；铟用于液晶电视的液晶面板；稀土类则是混合动力车不可缺少的材料。在上述产业的国际竞争中，日本厂家均处于优势地位。一旦资源供给中断，将会严重打击日本的经济及国家安全。 值得注意的是，日本首次将铟列为战略物资。铟在高科技武器制造中有极重要的位置。例如日本与美国联合进行的导弹防御项目，就需要大量铟来制造高灵敏度的导引头；而日本积极寻求引进生产的美制F—22隐形战斗机的远程探测雷达和隐形座舱盖都需要铟作为原料。 据日本稀有金属数据库的统计，日本稀有金属大多依靠从中国进口。日本稀有金属储备集团审议董事马场洋三的研究报告说：“中国的一些稀有金属生产量占世界生产总量的极高份额，例如稀土占94.7%，钨占83.2%，锑占81.5%，钒占58.3%，钡占52.2%，铟占33.9%，钼占23.9%等。稀有金属资源和生产大国的资源政策将极大影响世界市场的需求和价格。”日本每年消费总量中83%的稀土和90%的钨从中国进口。 日本国际未来科学研究所的代表浜田和幸表示：“中国拥有大量稀土资源，钡、锑和铟的储量也非常丰富，……日本和美国没有这些稀有金属，就无法制造精密的制导武器。” 韩国 从海外获取战略资源 韩国自然资源匮乏，工业原料，尤其是石油、稀有金属等资源，几乎需要全部从国外进口。不过，韩国政府和民间共同努力，通过官民并举的国家战略资源储备制度，确保自己的消费和资源供应安全。 韩国政府储备战略资源的主要方法是高价收购，限制使用。韩国石油公社成立于1979年，专门负责引导韩国企业开发海外石油项目、石油储备基地建设以及储备石油的管理和运营。现在，韩国石油公社在韩国国内建有9个石油储备基地，其中丽水和巨济两地的石油储备基地都堪称世界级规模，截至2008年底，韩国国内石油储备达1.38亿桶。另外，韩国政府2008年8月宣布，将在2012年建成集石油生产、供给、进出货及存储等功能于一体的“东北亚石油枢纽”，预计该石油枢纽达到2800万桶石油存储规模。韩国知识经济部副部长李载勋曾表示，东北亚石油枢纽建成以后，韩国将维持大规模石油货物吞吐量，实现经济性的石油安全保障。 对于稀有金属资源，韩国也是积极进行储备。2008年3月将铟、钨、钼、锗等在内的12种稀有金属列为“国家极为稀缺的战略资源”，同时强调这只是国家加大战略资源储备力度的第一步，另外19种战略资源也将是韩国一直关注的目标。同年7月，韩国知识经济部决定增加稀有金属储备，将采取官方和民间企业合作的方式，不断提高稀有金属储备规模，到2012年将稀有金属储备种类由2008年的12种，增加到22种，规模由 2008年的满足国内19日使用量，增加到满足国内60日使用量。 与此同时，韩国政府和民间企业积极开拓海外资源市场，获取充足石油、天然气等重要资源，以确保国家战略资源储备库的充足性。韩国总统李明博2008年初就任伊始，提出了要通过推行资源外交，保障韩国的资源安全。为此，韩国将俄罗斯、中亚、非洲和拉美作为资源外交的四大战略区域，通过领导人出访和签署经济合作协议等方式，寻求扩大海外资源的开采份额。 据韩国联合通讯社报道，根据协议，从2015年起的30年内，俄罗斯将每年向韩国输送750万吨天然气，这将占到韩国每年天然气消费总量的20%左右，确保韩国的天然气供应稳定。 根据韩国2008年年底统计，截至2008年12月初，韩国在海外新增16个石油和天然气田开采合作项目、28个矿产开发项目，新增海外石油日产量4.7万桶。韩国对海外资源开采的投资额，仅2008年上半年就达到34.4亿美元，超过2007年全年32亿美元的总投资。 韩政府提出，每个韩国人都有责任使国家摆脱资源受控于别国的局面，号召官民机构齐动手，囤积稀有资源，研究相关技术，开发替代材料。 国外矿产资源储备的标志性事件 国外矿产资源储备的发展进程中有三个标志性的历史事件。一是一战后的1923年，时任美国总统哈丁为建立阿拉斯加国家油储而颁布的第3797A号总统行政命令。矿产资源战略储备基地正源于此。二是二战前夕的1939年，美国通过的战略物资储备法案，以及二战后美国通过的国防生产法。大多数国家固体矿产的矿产品战略储备起源于此。三是第一次世界石油危机后不久的1974年，为对付欧佩克而成立的国际能源机构。当前世界上绝大多数国家的战略石油储备就源于此。
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