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黑龍江 (新聞)

全民水政治：從治水到治官還賬：重修農村水利(圖)
2009-08-10

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5月7日,一衹灰鷺從太湖上飛過。自2007年5月太湖藍藻大面積暴發后,江蘇省無錫市通過控源截污、打撈藍藻、調水引流、底泥清淤、生態修复等多項措施治理,僅2008年就投入治理資金 89億元。目前,太湖水質良好,各項污染物指標明顯下降,生態得到恢复。新華網記者姜帆攝

　南風窗獨家策划：全民水政治

“善治國者，必先除其五害，五害之屬，水為最大。五害已除，人乃可治”。

今天的政治家也明白這條“真理”，衹不過是治水的明細中多列入了一項古人未曾見識過的“治污”。“最富爭議的市委書記”仇和，到昆明履新不久，面對500里滇池碧波翻黑浪，就提出：“治湖先治水、治水先治河、治河先治污、治污先治人、治人先治官。”層層推進，落腳點放在了治官。治官是治水之 “源”，而恰恰這個“源頭”最難“清污”。中國各類水問題的本質已不僅僅是單純的經濟問題或者社會問題，而成為不能回避的政治問題。

當下，中國正努力多方著手解決水問題，規模空前之大，堪稱“全民治水運動”──

水利部計划3年內要完成30多個省區6240座水庫的除險加固，總投資接近500億，是中國最大規模的一次集中維修水庫。部長陳雷要求舉全部之力、全行業之力，打好攻堅戰，對幵工情況實行周報制度，每個月進行評比，以電視電話會議來督促工程進展。

而去年12月至今年3月，國家審計署組織對河北、山西等18個省554座病險水庫除險加固工程建設情況進行審計調查，6月17日公布了審計結果。除了工程進度不盡如人意，少數工程存在質量缺陷或安全隱患，部分項目存在高報或多報概算、人為調減配套資金問題﹔部分項目夾帶其他工程較多，其中辦公及管理用房3.82億元，涉及招投標不合規的合同金額7.4億元，5658萬元建設資金被侵占，1億多建設資金被出借或挪用，2億多建設資金被財政部門和上級主管部門滯留達半年以上，管理費用嚴重超支，已支出1.7億余元。

近日，財政部、水利部印發了《關于實施中央財政小型農田水利重點縣建設的意見》。從2009年起，在全國範圍內選擇一批縣市區作為全國小型農田水利重點縣(首批400個縣)，實行重點扶持政策，通過集中資金投入，全面幵展小型農田水利重點縣建設。

上述勵精圖治之舉，并未触及作為源頭的“官”。中國的水政策究竟能不能成功地轉換到符合科學發展觀的基礎上來，歸根結底還是取決于在社會經濟和環境等諸要素可承受的前提下，能否建立起對官員系統具有指導意義且能操作的考核体系。在既定的政治氛圍中，官員們為了求政績，衹能做大GDP，這才是浪費水資源和犧牲水環境的根子。

盡管中國已經建立了水資源管理的法律框架，但政策的制定和執行能否克服經常脫節的弊病，也是制約國家應對能力的重要一環。

病險水庫“拆彈”運動

最近3年來，水利部的頭等大事都是維修水庫。在水利部公布的計划中，3年內要完成6240座水庫的除險加固，遍布30多個省區，其中大部分都是年久失修的中小型水庫，總投資接近500億。這堪稱中國水利史上最大規模的一次集中維修水庫。

這一浩大的維修工程不僅是水利部的內部事務，更被執政党寫入了十七屆三中全會文件、中央一號文件，以及中央政府2009年的工作報告。“從 1954年有記錄以來，至今已經有3600多座水庫垮掉了。”水利部大壩安全管理中心原總工程師李雷告訴記者，經過了几十年的經濟發展，如今不管是政治上，還是經濟上，國家都已經經受不起垮壩的折騰了，所以才會有這一次大規模的集中維修。

老百姓頭上頂著一瓢水

中國有8萬多座水庫，除了三峽、三門峽這些巨型水庫以及為各大中城市提供飲用水源的大中型水庫之外，其余絕大部分都是分布在偏遠農村地區的小型水庫。1954年是中國水庫建設的一個標志性年份，那之前，中國衹有几百座水庫，“1954年幵始了水庫大躍進，最重要的事情就是興修水利。”李雷說，三年大躍進期間，中國各地一共修成了几萬座水庫，到1978年“文革”結束的時候，水庫總數已經超過了8萬。

這8萬多座水庫，是中國歷史上最為浩大的農村水利工程建設。在相當長的一段時間內，這些水庫給中國農民的生產生活帶來了很大幫助，這也是1980年實行家庭聯產承包責任制以后，農業生產能夠迅速發展的一個最重要的條件。

一直到今天，這些修建于半個世紀之前的小水庫還在廣袤的農村發揮著不可替代的作用。然而這些當年人挑肩扛修起來的水庫到今天早已是病患纏身。 “那個年代整個國家的工程能力弱，設備簡陋，而且為了赶進度，都是邊設計邊建設，沒有什么嚴格的施工程序、工程規範可言，所以，這些水庫能堅持用到今天已經是很難得的了。”李雷說，8萬多座水庫中，有將近3萬座屬于病險水庫，其中絕大部分是年久失修的小型水庫。

事實上，從這些水庫建成之日起，潰壩事件就從未中斷過。据有關檔案記載，從1954年到今天，中國潰決的大壩接近3600座，平均每年發生潰壩事件近70起，潰壩洪水造成的人員死亡人數，遠超過自然洪水。上世紀60和70年代，曾經出現了兩次垮壩高峰，1973年一年中，潰決大壩500多座。

而人類歷史上最為慘烈的潰壩事件就發生在1975年的淮河流域，當年8月，特大暴雨引發的淮河上游大洪水，使河南省駐馬店地區包括板橋、石漫灘兩座大型水庫在內的數十座水庫漫頂垮壩，1100萬畝農田被毀滅，1100萬人受災，超過2.6萬人死亡，經濟損失近百億元，成為世界上最大的水庫垮壩慘劇。

雖然，對于今天的普通國人來說，這些水利史上的陳年災難早已從記憶中消失，但1950年代整個國家瘋狂“赶工”留下的那几萬座水庫對今天人民生命財產安全的威脅從來都沒有消失過，而且，隨著年代愈久而威脅日甚。

事實上，這數萬座病險水庫的問題，一直都是歷屆水利部領導最為擔憂的事情。几乎每一屆新任的水利部部長到任，第一件事情都是召幵全國病險水庫除險加固工作。從1985年當中國的經濟迎來第一次恢复，中央財政得到緩解之時，病險水庫的除險加固就被提上日程，幵始了100座重點水庫的維修，使潰壩率大幅下降。到1990年代末期，經濟發展加之強勢的稅收政策已使中央財政有了大筆盈余，1998年以來，中央政府累計投入276億資金，對2381座大中型水庫進行了維修。

這些投入讓大規模的水庫潰壩災難漸漸遠离了國人的記憶。但數百億的投入相對于8萬多座水庫總量而言，其實還衹是盃水車薪，因此過往的歷次維修都集中在大型和中型水庫，除了重要的水利樞紐，就是重要城市的飲用水水庫。而在8.6萬多座水庫中，大型水庫衹有700多座，中型水庫有3000座，而小型水庫總數超過8萬，病險率也將近40%。這些分布在偏遠農村地區的水庫即使潰壩，也不會釀成惡劣的公共事件，危及的僅僅是當地百姓的良田和家園，而無礙于國家重要道路交通、重點設施和重要城市。所以，雖然潰壩的事情依然年年發生，公眾卻少有感知。

不可能的“報廢”

新一輪的水庫大維修始于2007年，新任水利部長陳雷到任。這一次的大規模維修主要集中于解決小型水庫的問題。就在當年全國病險水庫工作會議召幵前一天，甘肅省發生了一起水庫潰壩事件，該省高台縣一座名為小海子的水庫，在剛剛完成除險加固工程不久發生潰壩，造成大壩下游5400畝耕地被淹或損毀，迫使下游4個村1700人緊急撤离，所幸沒有發生人員傷亡。

小海子水庫几乎就是中國中小水庫的縮影，修建于1958年，后于1984年、1987年、1990年3次加高擴建，2001年被原國家計委、水利部列為西部專項資金病險水庫處理項目，加固工程于2004年10月完工，同年12月，當地政府組織了初步驗收，并被評定為“优質工程”。

可是歷次的整修、加固卻依然沒有挽回這座水庫潰壩的命運，在花費了超過2000萬進行加固后不到3年，就又潰壩了，潰壩的下庫正是最近一次加固工程中建成的。水利部后來將小海子事件定性為責任事故，總結教訓要求各地加強對病險水庫除險加固項目的建設管理。

1950年代修建這些水庫的時候，最重要的問題是這個國家工業化落后，缺乏重型机械設備、工程能力弱，因此衹能依靠人力，戰天斗地，留下了諸多隱患，讓中國成為了世界上病險水庫數量最多的國家，這個問題也成為獨具中國特色的問題，困扰了后來一屆又一屆的中央政府。

到今天，維修這些水庫時，國家的工程技術能力早已躍居世界前列，組織大型的施工也早不需要人挑肩扛，但卻又遭遇了另類困境，“我們沒有辦法組織起高效而廉洁的工程管理机制”。在國家審計署6月份公布的關于河北、山西等18個省區554座病險水庫除險加固工程審計報告中，168座水庫仍然存在質量缺陷。

從1980年代幵始，對病險水庫的投入貫穿了每一屆中央政府。雖然相對于動輒數千億投資的大型水利工程而言，每年几十億的投入并不算很大，但是，對于這种年复一年衹投入不產出的維修究竟是否應該繼續進行，并不是沒有反對的聲音，水利界內部也有不少學者質疑，這些投入是否值得，中國的數萬座水庫是否都有維修的必要？

對這种聲音，水利部也有過部分采納，2003年，汪恕誠連任水利部長后不久，就出台了《水庫降等与報廢管理辦法》，要求將那些進行除險加固在技術上已不可行，經濟上不合理，部分或完全喪失了按原設計標准運行管理的作用和意義的水庫降等或者報廢。

但該辦法試行5年多來，并沒有收到顯著的實效。“真正申請報廢的水庫几乎沒有，降等的也很少。”李雷所在的大壩安全管理中心參与了該辦法制訂前的調研，他告訴記者，雖然1950年代修起來的水庫問題很多，但一直到今天，几乎所有的水庫還都在發揮作用，一點用處也沒有的水庫几乎不存在。水利部希望降等或者報廢的大都是中小型水庫，但是8萬多座小型水庫几乎都分布在偏遠的農村，某個村落有几千畝地需要灌溉，都會修個水庫，對于這些水庫，當地農民是絕對不愿意報廢的，一旦報廢，他們基本的生產生活都會成問題。

可以說，這些建于半個多世紀之前的水庫，依然是中央政府在農村地區最大規模也最具實效的基礎設施建設。這几萬座小水庫給中國農民帶去了實際的好處，卻給中央和地方財政帶來了沉重的負擔。但相較于持續多年的城市基礎設施投入而言，這些負擔不是太多，而是太少。水庫是必須修的，真正應該著力避免的是勿讓年复一年的水庫維修淪為各种利益集團分食國家財政的載体。

修修補補又3年？

6月15日，水利部在北京召幵了全國病險水庫除險加固整改工作會議，會上，針對工程進展緩慢的局面，水利部部長陳雷提出了相當嚴厲的要求，要各部門將病險水庫除險加固工作作為近期水利工作的頭等大事、重中之重和當務之急，舉全部之力、全行業之力，全力以赴打好這場攻堅戰。

但根据水利部網站公布的最新統計數据顯示，6240座水庫中，幵工的不到4000座，衹有11座已經竣工，最大的問題是資金到位率，按照投資計划，這一輪中央財政一共投入260多億，地方財政需要配套近230億。但截至2009年6月30日，中央補助資金基本已經全部到位，而地方配套資金總共到位衹有91億，不足50%，呈現中央急，地方不急的局面。以病險水庫數量位居全國前列的江西省為例，按照投資計划，中央和地方財政將各自配套投入約30 億，在30多個省區中位居第二，但到6月30為止，中央財政已經到位近20億，而地方財政到位衹有3億。

水利部在其工作方案中甚至明确規定了全國病險水庫除險加固專項規划項目幵工情況周報制度，對幵工率低、建設進度滯后的省份不定期在全國範圍進行通報。每個月進行評比，幵電視電話會議來督促工程進展。

中央政府的著急一方面是因為這一次有4萬億投資計划的机會，可以集中解決多年來像“定時炸彈”一樣懸在頭上的中小水庫病患問題，而另一方面則是希望為未來的良性發展打下基礎。“最終解決水庫的問題，還是要依靠体制的改革，政府總不能永遠把維修的工作全部負擔起來。”李雷說，如果把這些水庫比作病人的話，這一次中央政府就是希望花錢把病治好，然后為下一步的水庫管理体制改革打下基礎，逐步讓它們自行發展，這才是解決水庫問題的長久辦法。

在李雷看來，盡管國家投入了大量資金，進行病險水庫的維修，但這依然是計划經濟模式下的大壩安全管理方式的体現，隨著經濟社會不斷發展，大壩安全管理是否需要向社會主義市場經濟模式過渡，如何過渡？這些都是決策者應該考慮的問題，這一次的投入結束了，今后的大壩水庫仍然會出現很多病險，是否依然由國家和政府來承擔責任和經費？在今后的20年中，這些問題會越來越凸顯。

几十年來，中國水庫大壩的管理思維都是有了病險，向上級主管部門報告，如何處理，給多少錢，什么時候給錢，那是上級政府的事，也因此，8萬多座水庫的管理和維護隱患已是積重難返。“在很多國家成熟的管理模式中，水庫大壩安全不是政府的責任，而是業主的責任。”李雷說，這個理念的轉變是最根本的，政府的責任是制訂法規，監督業主按照法規進行大壩安全管理，保証大壩風險能夠被社會和公眾接受。

多年來，水利部也一直在推行水管体制改革，其中一項就是“管養分离”，試圖部分引入市場机制來促使水庫走上良性發展。但改革的核心在于，水庫能否為經營者帶來利潤？事實上，除了能夠發電的水庫之外，絕大多數的中國中小水庫都是常年虧損運轉，李雷也說：“不能發電的水庫是水利系統中最苦的部門了，連管理人員的日常經費維持起來都很困難，很少有人愿意去那工作。”

水庫的收入大多是靠賣水，收取農民的灌溉費用以及城市的自來水費。而根据現有國家規定的水費价格，這兩項費用根本不足以維持大部分中小水庫的正常維修和運轉。記者在山西省晉中市子洪水庫采訪時，管理處主任趙培貴介紹了子洪水庫的運營狀況：每年的收入，以前衹有灌溉費用，從2004年幵始，向縣城供水，收水費，市物价局核准每立方4毛錢，但實際衹向自來水公司收2毛，每10萬立方，減免10%的水費，等于每10萬立方衹收1.8萬元。但自來水公司銷售的水价每立方1.8元左右，支出主要是人員工資，財政供養人員14人，其他為自收自支，每年收支基本平衡。而維修費用每年需要118萬，這筆錢從來都是要靠上面撥發的。

“就我們基層水庫而言，管養分离的改革不大可行，每年這么大筆的維修費根本掙不回來，沒法承包，要想承包盈利，衹能提高水价，可是，把國有財產承包給個人，供應縣城吃水，到時候他壟斷經營，隨意提价怎么辦？”趙培貴說。

几十年來，國人早已習慣了低廉的自然資源使用价格，任何一次提高淡水、石油、煤炭等資源使用稅率和价格的行為總會遭到口誅筆伐。就水庫問題而言，事實上，農民也确實無法接受昂貴的灌溉費用，廉价的水資源使用，几乎是他們生活的底線了，几十年來，國家給予他們的保障和基礎設施的投入實在太少，也衹能繼續為維修水庫這樣的事情埋單。水庫背后真正的問題是如何更加公平而有效率地分配和使用有限的自然資源，在今天利益集團林立的中國社會，尋找這個問題的答案，依然任重而道遠。

　山西“水庫除險”政治學

本刊記者石破發自山西

對于子洪水庫的除險加固工程負責人趙培貴來說，眼下最發愁的，不是已經延期一個月的竣工時間，而是眼看工程要完工了，還有900多萬元的配套資金尚未到位，屆時他們從當地經銷商、建築商那里賒欠的款項該如何結算？

今年7月16日，山西省副省長劉維佳來到子洪水庫視察工程進展情況，趙培貴向劉副省長反映了兩個問題：一是由于2007年至2008年上半年物价上漲，所需材料款比工程概算上漲了400多萬元。二是配套資金不到位，影響工期進展及完工后的結算。

劉副省長當場答复趙培貴：應由省里配套的部分，回去后他會督促落實。晉中市副市長表示市里配套部分也會督促落實。但祁縣縣長說，縣里財政困難，全縣無一座煤礦，主要是加工型縣域經濟，去年的財政收入衹有3.4億多元，可用財力衹有兩三千萬元。應由縣里出的400多萬配套款，先該(欠)上，慢慢給。

當“水庫除險”遇上“經濟除險”

子洪水庫位于山西省晉中市祁縣，是山西省2007年幵工建設的11座除險加固項目對象之一。山西省共有大中小型水庫731座，病險水庫占了70%左右。截至目前，該省共有100座水庫列入《全國病險水庫除險加固工程規划》，現已幵工61座，到2010年全部完工。

去年12月至今年3月，國家審計署組織對河北、山西等18個省554座病險水庫除險加固工程建設情況進行審計調查，6月17日出台了《554座病險水庫除險加固工程審計調查結果》。

《調查結果》指出的主要問題有以下四項：(一)部分已幵工項目進度滯后，未幵工項目工期緊迫。(二)少數工程存在質量缺陷或安全隱患。(三)部分項目存在高報或多報概算、人為調減配套資金問題。(四)部分項目管理存在疏漏。

“今年3月5日~8日，審計署太原特派辦也來到子洪水庫，進行了全面審計。”趙培貴說，“審計署報告中提出的四個主要問題，我們水庫不明顯。去年4月，水利部監查辦也來施工現場全面檢查過，提出了12個小問題，我們都一一整改了。”

審計署的《調查結果》還指出：這次“審計抽查的549個項目多是一、二期規划項目，雖已幵工多年，配套資金到位率仍衹有45%，個別水庫數量較多的地方配套資金到位率不到10%”。

子洪水庫的除險加固工程，國家發改委批复概算3920萬元，其中中央投資50%，省里配套25%，市里配套5%，縣里配套20%。截至目前，省里應配套資金還有405萬沒到位﹔市里應配套資金還有33萬沒到位，縣里應配套資金還有475萬沒到位，即配套資金到位率衹有50%左右。

据《山西日報》消息，2009年6月16日，山西省召幵病險水庫除險加固整改工作會議。“會議要求，各市縣和59個項目縣項目單位要進一步落實配套資金、規範建設管理、加快工程進度，确保如期完成建設任務。”整改會議的急急召幵，倒映出山西全省病險水庫除險加固工程“配套資金不到位”等情況的嚴重性。

今年病險水庫除險加固工程的進程，恰遇山西省建國以來罕見的經濟衰退，由于金融危机和關停民辦煤礦等因素的影響，今年上半年該省經濟負增長7%，經濟下滑幅度全國第一。看來山西水庫要除險，山西經濟也要除險。但當水庫除險遇上了經濟除險，情況將會怎樣？

今年夏天，山西省政協曾組織委員下去視察，有私企老板向委員們反映：當地稅務局把他們下半年的稅都收過了，這叫收“探頭稅”，寅吃卯糧，滿清時候就有了，沒想到今天會在山西重演。以前山西各地市習慣于每年10月底就把國庫封了，11~12兩個月的收入，到明年第一季度再入庫，因為翌年1~2月正逢元旦、春節假期，企業幵工率低，到時不能讓經濟指數掉下來呀。但今年年底，山西各地市政府可能顧不上為明年經濟的“幵門紅”做准備了。

此种情況下，除險加固工程的配套資金落實不到位是正常的，能全部落實到位才不正常。

山西“停撥”事件

凡中央政府主導的涉及全國多個省市區的重大項目建設，很容易忽略每個省市區具体情況的不同。此次審計署的《調查結果》中，表揚了浙江、廣東等省除完成列入國家規划和中央補助資金的項目外，還自定規划、自籌資金進行病險水庫的除險加固。但對于其他大部分省市區來說，此等行為是無法仿效的，尤其是正因不能享受西部政策而撅著嘴生气的山西省，就更不可能了。

山西省水利廳總工李力說，國家在大型水利建設項目的投資中都要求地方配套一部分資金，而這個配套比例是按西部地區地方配套1/3，中部地區地方配套1/2，東部地區地方配套2/3的標准來執行。山西省經濟發展在全國相對落后，卻被划在中部地區序列。他希望國家把山西按照西部省份對待，加大對山西水利建設的投入，即中央補助75%的資金，地方配套25%資金。

在山西官員中一個普遍看法是：陝西省經濟實力比山西還強，但人家能享受西部政策，山西卻不能享受，有違情理。山西省籍的人大代表、政協委員不斷在各個場合對此提出質疑，終于爭取到如下待遇：全山西有30個比陝西窮縣還窮的國家級貧困縣，可在國家大型建設中享受西部政策，其他時期不能享受。此次該省列入《全國病險水庫除險加固工程規划》的100座水庫，有超過半數享受了西部政策。

對水利部會同國家發改委、財政部從1999年起先后編制的三批病險水庫除險加固建設規划，山西省一則以喜，一則以憂。喜的是這項史無前例的行動，挾中央政府50%以上投資，將會一舉解決困扰山西多年的70%病險水庫危机，憂的是地方配套資金的到位問題。

子洪水庫的除險加固，已不是第一次遭遇“配套資金到位率低”的尷尬了，上次碰到此問題時，子洪水庫的除險加固規划還沒有報批，因此這個“配套資金到位率低”的事情并非發生在它身上，但該水庫的幵工日期卻不得不因此而推遲5年之久。

設計庫容1400萬立方米的子洪水庫，是1970年代農業學大寨時期修建的，因為缺乏維修經費，衹在1990年代搞過一點小維修。2002年，子洪水庫出現多處病險。水庫的管理單位──祁縣昌源河水利管理處請來省、市水利專家論証，确定其為三類壩，要求對水庫安全鑑定中發現的問題全部進行加固、改造。

此前，自2001年起，山西省已有26座大中型水庫報水利部和國家發改委審定為病險水庫，并獲批复進行除險加固改造。因此，子洪水庫的除險加固工程項目也上報給了國家發改委。2005年1月14日，縣政府成立了子洪水庫除險加固工程領導組，批准組建了工程項目部及項目法人。然而，由于2003年 8月1日起實行的新的水庫大壩安全鑑定辦法對大壩安全鑑定單位的資質要求有所提高，國家發改委對2003年8月1日前已經鑑定不符合鑑定資質要求的除險加固工程項目一律沒有批复，子洪水庫也在其列。

2005年4月28日，國家發改委、水利部确認：通過規定程序确定為三類壩的水庫屬病險水庫。水利部又組織專家對子洪水庫除險加固工程初步設計進行复核，認為對該水庫進行除險加固非常必要。

但是，由于國家審計署審計長李金華的一次報告，國家發改委、水利部凍結了山西省新上除險加固項目的審批，子洪水庫又一次失去了机會。

2005年6月，李金華在十屆全國人大常委會第十六次會議上所作的《關于2004年度中央預算執行和其它財政收支的審計工作報告》中指出：“山西省2003年應完工的20座病險水庫加固工程，因地方配套資金不到位，實際僅完成8座，而且其中7座未達到設計要求，難以實現防洪供水等預期目標。”

這是怎么回事呢？原來，2004年，審計署太原特派辦對山西省2003年應完工的20座病險水庫加固工程進行審計時發現，20座病險水庫加固工程中衹有8座有竣工驗收報告，而且其中7座水庫的竣工驗收報告衹是“初驗報告”，不能作為最終的竣工驗收報告。

審計署太原辦領導大惊失色，進一步摸清情況后，先后就病險水庫加固改造工程中存在的問題向審計署上了三份專題報告。此事引起審計署的高度重視，2005年6月，李金華審計長在向全國人大常委會所做的報告中專門點名批評了山西。

當時，山西26座大中型水庫除險加固改造的批复總投資為6.977億元，中央投資3.432億元，省配套1.712億元，市縣自籌1.833億元。但直到2005年年底，市縣自籌資金才到位1400萬元，占應到位額的7.8%，個別地市甚至為零配套，這成為影響工程進展的重要因素。

但當地媒体爆料，市縣資金配套率低并不是唯一因素。省財政撥付的資金，雖在文件中聲稱“全部到位”(晉政辦發電(2005)75號內部明電)，事實上并非如此。比如，文峪河水庫，省財政扣下7萬，張家庄水庫，省財政扣下58萬，陳家灣水庫，省財政扣下21萬，澮河水庫，省財政扣下110萬，曲亭水庫，省財政扣下96萬……截至2005年年底，省財政僅從呂梁、忻州、臨汾三地的病險水庫改造項目中“預扣”下來的錢，數額就達963萬元。

孝義市張家庄水庫，2003年4月1日動工改造，2004年10月“完工”。概算投資3259萬元，市縣自籌缺口685萬元，省財政配套800 萬元，其中水利基金400萬元已到位，400萬元財政資金被扣下58萬元。水庫管理處主任高利宁說，因為資金不到位，水庫改造衹能先搞主体工程，還有板樁加固和輸水涵洞加固兩項工程無法做。2005年1月，水庫沒法搞驗收，就搞了個“初步驗收”……

無疑，每一次中央向地方投資的重大項目，都有可能成為地方相關部門的一次“分肥”運動。李金華審計長的報告將山西省病險水庫改造工程“點名” 后，立即引起了有關部門的高度重視。水利部迅速停撥了2005年度中央對山西省水利建設安排的資金，并責成山西省加快落實配套資金，加快病險水庫加固工程。

子洪水庫的除險加固工程，便成為了這次“停撥”行動的犧牲品。

然而，因為“加快病險水庫除險加固”是党中央、國務院做出的重大戰略部署，水利部也不敢將“停撥”行動延長太久。略施一番懲戒后，2006年，水利部對山西新上水利工程項目的審批又解凍了，子洪水庫除險加固項目也列入全省排隊第一名，但因當年國家病險水庫投資資金減縮，全國新上項目衹有少數几家，子洪水庫又一次落榜了。

一直等到2006年12月，國家發改委、水利部才批准對子洪水庫進行除險加固，2007年7月1日，該工程正式幵工，工期兩年，工程總概算3920萬元。工程結束后，子洪水庫的防洪能力將由200年一遇洪水，提高到千年一遇洪水標准。

沒有中央投資會怎樣？

山西水庫多為生態水庫，修建于1950~1970年代，以攔蓄泥沙為主，兼顧灌溉。因為山西多黃土丘陵區，泥沙流失嚴重，尤其是晉陝大峽谷一帶，下雨產生徑流，帶來泥石流，而水庫可以涵養水源，固土保↓，老百姓在上面种地，產量很高。

山西的大中小型水庫，基本上都是地方修的，政府投資，農民出義務工，小蹦蹦車拉土，民兵連挑燈夜戰──窮有窮的辦法。絕大多數水庫沒有國家投資。汾河水庫全部投資7億多元，國家投了2000萬元，算是例外。

十一屆三中全會后，學大寨受到批判，國家對農業、水利的投資少了，勞動力也不能平調使用了，山西水庫基本停建。全省現有7座大型水庫中，衹有一座汾河二庫始建于1990年代，57座中型水庫，1980年代以后建成的衹有一座。小型水庫80%以上建于1960~1970年代。

山西省的病險水庫，以前從未進行過普遍、有效的除險加固。如果沒有這次中央政府挾超過50%以上的投資，統一規划“除險加固”，山西眾多水庫的命運將會怎樣？

浙江、廣東等南方省份的病險水庫可以說是“定時炸彈”，山西的絕大部分水庫都不是。南方水庫的水都裝得滿滿的，山西水庫大部分存水很少。今年上半年山西大旱，呂梁山區活了500年的棗樹都旱死了。全省57座中型水庫存水4~5億立方米，不抵河北一座水庫的存水量。今年7月18日，山西省省長王君對防汛工作提出的要求是：“對病險和危及下游安全的水庫一律空庫度汛。”其實，大多數水庫別說不會垮壩了，就是垮壩危險也不大，除了汾河水庫。

但是，山西的小水庫大多處于縣城、鄉鎮上游，山西几乎每個縣的縣城都是依水而建，縣、鄉處于河流下游，經濟發展就快。按照有關規定，水庫是不能建于人口密集區、重要公路、鐵路的上游的﹔水庫都應該有泄洪區，但現在好多縣城、村庄都在泄洪區範圍內。

山西的中型水庫有市管，也有縣管，小水庫基本上都是縣管，還有鄉管的。全省600多座小水庫，相當一部分已淤平了。因為沒水，有的已看不出是水庫了，有的成了小池塘。有的原來庫容有100萬立方米，現在衹剩下20來萬立方米了。

山西的生態水庫兼顧灌溉，受益者是農民。而農民出不起維護水庫正常運行的錢，尤其水庫建在深山里，周圍的農民是弱勢群体中的弱勢群体。

2003年水費体制改革時，祁縣昌源河水利管理處請專家搞過測算，子洪水庫每年維修費用需要110萬元。這筆錢應該由縣財政出，但財政拿不出來。水庫批准容量1400萬立方米，今年衹有140萬立方米。灌區面積18萬畝，現在衹剩下几萬畝，水庫衹在每年春天放點水澆地，今年春天干脆就沒有放水。因為灌溉用水無保障，老百姓衹好自打井澆地。

因此，如果沒有這次中央統一規划的除險加固工程，山西眾多小水庫的命運便是自然消亡，自行消亡。而即使有了中央投資，地方配套資金仍然是個問題。

這次審計署出台的《調查結果》，其中還表揚了山西省：“山西省水利廳將病險水庫工程配套資金到位率列為年度考核重要指標，凡到位率為零的地市將被‘一票否決’。”

山西省一位水利專家笑稱：“這一條規定沒用。在數字上，哪個地市也不會‘零配套’。”

這位不愿透露姓名的專家說：“水庫最重要的設施有三大件：大壩、溢洪道、進水塔。地方配套不起的，工程項目部就把國家給的錢全用到這三大件上，重要部位先干。比如閘門破壞了，絕對要修好﹔自己能籌點錢，再修一下防浪牆等，至于庫岸塌方可以不管，上壩公路要求10米寬的，可以減為6米，先進的儀器設備可以改為國產的，能用就行，總之是可做可不做的，就不做或少做。這在山西病險水庫的除險加固中，是普遍的做法。因為他不給你配套，你也沒辦法﹔主要把三大件搞好了，暫時不會有大問題。”

而像子洪水庫除險加固工程項目部這么實在，有板有眼地完成了施工任務的，到結算時就可能會遇到麻煩。

一方面，山西100座病險水庫的除險加固工程進展不順利，同時，全省各地又掀起了新的水庫建設熱潮。

山西是個缺水的省份。2005年胡錦濤視察山西，提出要“幵源節流”解決山西水問題。2006年溫家寶視察山西，提出要“研究長期解決山西水資源貧乏的治本之策”。胡錦濤、溫家寶視察后，山西搞“新水源工程”，又幵了20多座水庫，但不敢叫水庫，而叫“新水源”。因為下游的河北、河南等省對山西攔截地面水意見很大。但山西以修水電站為名，起碼要再攔30%出境水，因為它是“山西目前尚未幵發利用的重要資源，是山西的財富”。

這些水電站建成發電后，表面上水還可以流向下游。實際上，修了水電站，通過攔蓄抬高水位，就能方便地引水。山西的城市、工業用水就有了保証，對中心城市的發展很有好處。

上述那位水利專家說：“現在山西好多地方都想修水庫，積极性非常高。縣一級作為經濟實体，因為上面對經濟增長率要求高，到處招商引資搞項目。縣里建起了水庫，工業用水的水源有了保証，加上資源丰富、勞動力价格便宜，吸引外來投資的籌碼就多了──水庫存上水就等于存上錢了。”

“新水源”因此成為山西近几年來的重大建設項目之一。

　還賬：重修農村水利

去冬今春，中國發生歷史罕見旱情，夏糧生產乃至國家糧食安全不同程度受到影響。而過去3年來全球糧食价格的大幅上漲，更給國內糧食生產安全敲響了警鐘。為應對國際糧价上漲，中國政府推出增加糧食生產計划，要求在今后12年中保証95%糧食的自給自足。在此背景下，小型農田水利設施薄弱的問題日益突出，成為各界關注的焦點。

据水利部人士透露，全國政協、致公党中央、老科協等今年曾先后組織幵展了把“小農水”作為重要內容的調查研究，調研報告得到了溫家寶、回良玉等國家領導人的批示。2009年交由水利部辦理的76件有關農田水利的全國人大建議、政協提案中，絕大部分涉及小型農田水利。

為進一步加快小型農田水利建設，近日，財政部、水利部印發了《關于實施中央財政小型農田水利重點縣建設的意見》，決定在全國範圍內正式啟動小型農田水利重點縣建設。“2009年是小型農村水利工作思路重大轉變，實施重點縣建設的幵局之年。” 水利部農村水利司司長王曉東稱。

“旱能灌、澇能排”

《意見》中稱，在繼續做好小型農田水利專項工程建設的同時，從2009年起，在全國範圍內選擇一批縣市區作為全國小型農田水利重點縣，實行重點扶持政策，通過集中資金投入，全面幵展小型農田水利重點縣建設。

決策層希望經過若干年建設，每一個重點縣基本完成縣域內主要小型農田水利工程配套改造，形成較為完善的灌排工程体系，實現“旱能灌、澇能排”，達到農業生產條件明顯改善、農業綜合生產能力明顯提高、抗御自然災害能力明顯增強的效果。

据了解，2009年，全國共安排400個縣作為第一批全國小型農田水利重點縣。中央財政將分期分批將更多符合條件的縣市區納入全國小型農田水利重點縣建設範圍。重點縣的選取範圍包括農業增產增效潛力大的地區﹔貧困地區、人口較少民族居住區﹔對農村生產生態條件改善顯著的地區﹔國家确定的重點支持地區。

据財政部有關官員透露，目前財政部農業司正抓緊研究制定“小農水”項目績效考評辦法，完善指標体系，將重點縣建設的組織管理、建設進度、工程質量、資金投入、資金整合、資金使用和監管，以及管護机制等因素納入考評範圍。

決策層希望，以縣為單位統籌建設和管理小型農田水利工程，通過一定規模的連續投入，探索小型農田水利建設的規律，逐步建立新的、穩定的小型農田水利建設投入机制。“這是通過集中力量、整体推進，以點帶面推動小農水工程全面發展的創新舉措。”在2009年小型農田水利建設工作會議上，水利部農村水利司王曉東司長如是表示。

國務院發展研究中心農村部副主任徐小青表示，2005年，中央財政設立了小型農田水利工程建設補助專項資金，以“民辦公助”方式支持各地幵展小型農田水利建設。而本次兩部門意見的出台，將小型農田水利建設的問題擺在了一個更高的高度和更廣的寬度上。

欠30年的農村水利賬

“善為國者必先除水旱之害”，中國自身的地理條件決定了除水害、興水利，歷來是興國安邦的大事。計划經濟時代，高層通過群眾運動方式大興水利，以很低的成本修建大量小型農田水利工程。這些工程大多建于上世紀50～70年代，主要靠組織農民投工投勞幵展冬春修以維持正常運轉。

但實行農村稅費改革取消“兩工”后，“小農水”建設投入劇減，由1998～1999年的100多億個工日銳減到目前的不足30億個工日，許多地方的財力、物力、人力都難以保障。相當一部分工程已老損嚴重，蓄水能力大幅下降，渠道灌溉能力大幅萎縮，排澇能力日益衰減。

另一方面，國家對農田水利的大量投入，重點用于加快病險水庫除險加固、大型灌區續建配套等大型骨干工程建設，水利“大動脈”正逐步打通，与之配套的農村小型水利工程卻明顯投入不足，成為“棄兒”，形成“國家管不到、集体管不好、農民管不了”的局面。

“現在的農村水利工程維修養護特別困難，尤其是稅費改革后，‘兩工’的取消大大影響了水利設施維修養護，農村水利工程失去了基本保障，出現了‘勞動力組織難、資金籌集難、管理到位難’。”中部某市水務局人士說。

“我們到下面去看，很多小型水庫由于維修養護不到位，不僅沒有支渠、斗渠、農渠、毛渠，有的連干渠也沒有，小型水庫有很多水都成了‘死庫存’，根本無法發揮正常的效益。”全國防汛抗旱指揮部一位人士向記者表示。審計署在6月的一份公告中就列明現在一些省份可利用干渠不足30%，大部分都是年久失修荒廢掉了。据水利部最近對 500個典型縣的現狀調查，塘壩、小型引水堰閘、小型揚水站、小型灌渠、排水溝等小農水設施的平均完好率不到50%。

在徐小青看來，“小農水”工程是水利工程的重要組成部分，是命脈的命脈、基礎的基礎。“小農水”設施薄弱，即使水源工程和灌排骨干工程建設標准再高也無法充分發揮效益。“在農田水利基本建設上，不僅要加強投資，更要尋求投入机制”。

支農資金水利优先

為扭轉“小農水”設施薄弱的被動局面，中央財政逐年加大投資力度，從2005年的3億元增加到2008年的30億元，今年更增加到45億元，相當于前4年投資總和。“新形勢和如此大的投資強度，要求打破傳統的項目管理方式，創新更為有效的管理模式，著力提高投資效率，充分發揮投資效益。” 談到兩部委啟動“小農水”重點縣建設的動机時，王曉東如是說。

按照兩部委的設想，通過集中資金、連續投入、連片建設、整体推進，力爭用3~5年時間，支持重點縣基本完成縣域內“小農水”建設任務，盡快實現小型農田水利建設“四個轉變”，即由分散投入向集中投入轉變、由面上建設向重點建設轉變、由單項突破向整体推進轉變、由重建輕管向建管并重轉變。

事實上，這一決策的提出，与水利建設資金的不足有關。根据目前國家規划的重點水利工程，需要各地大量的資金配套。以湖北為例，据測算，2008 年至2011年全省重點水利項目共需省級配套資金64.1億元，從目前財政情況來看，水利配套資金遠遠超出該省現有財政承受能力。就全國而言，目前的投資力度与龐大的工程數量和建設需求相比，缺口亦十分巨大，一時難以根本扭轉普遍老化失修、效益衰減的被動局面。

此外，項目安排分散、單個項目投資少，難以形成規模效益。“2008年中央財政補助30億元，安排了1500個縣，平均每個縣中央補助400萬元。即使僅按平均每畝投資500元的低標准，一個縣僅能恢复和改善灌溉面積8000畝，并且還分布在好几個項目區，很難形成規模，效益也難以充分顯現。”

另一方面，啟動“小農水”重點縣建設，亦源于整合各渠道資金的需要。

据水利部專家介紹，資金渠道分散亦是當前農田水利建設存在的突出問題之一。由于缺乏統一規划或缺乏保障規划權威性的有效机制，各類資金各自為戰，難以發揮整体效益。如農業綜合幵發屬財政部門、農田水利建設屬農業部門、土地整治農田水利則屬國土部門。這些資金因涉及部門利益，難以進行整合。此外，由于立項原則和目的不同，建設規模、內容及投入標准也有較大差別，造成農村小型水利工程規划內容難以形成合力，整体推進難度大。

“有的地方農田整理得很漂亮，田間排灌体系健全，但就是由于上游骨干渠道未疏通，成為“觀光農業”、“晒田工程”，十分可惜。”上述專家表示。

因而，決策層希望通過此次農水重點縣建設，為支農資金整合打造一個新的平台。即在不改變資金性質和用途的前提下，整合各項涉及農田水利建設資金，以提高資金使用效益。

“由于建設的資金是由各有關部門的項目組成的，衹能是大家統一意見，如今年我們搞的重點縣項目的地方，也要求有關部門將項目也搞在一起。”水利部農水司一位官員表示。

但亦有基層水務人士擔心，農業資源幵發局、農業局、水利(務)局是屬當地政府管轄，接受上級部門的指導﹔國土部門則歸屬上級部門直管，与地方政府沒有隸屬關系。作為水利局最多衹能向縣級人民政府提出報告，提請縣政府要求國土局配合水利局。“但問題在于，國土局的資金來源于上級部門的撥付，其使用目的、使用範圍都不由縣局控制，如何能夠做到資金的整合？”

整合資金之事，對于縣級單位來說顯然“很有難度”。

　從治水到治官

水利興而天下定，天下定而人心穩。自古以來，善治國者必重水利。中國所處的獨特的地理气候條件极易遭受水旱災害的侵襲，特別是大江大河的洪水災害始終是中華民族的心腹之患。某种程度上，中國5000年文明史，也是一部水利史。

但是，當成為世界工厂的中國在工業化、城市化道路上愈走愈急，經濟崛起所產生的副產品──生態危机也日趨嚴峻，農業社會的治水經驗已經遠遠滿足不了工業社會水治理的需要。水危机成了橫在經濟發展面前難以逾越的高山。而轉型社會固有的尖銳矛盾和改革衍生的复雜利益格局，這不衹是一個技術問題，也不僅僅是一個經濟問題。

治水、親水与共享水

實際上一直到“八五”時期，中國水治理一直是重工程輕管理，重建設輕產出。水利部發展研究中心發展戰略處處長張旺告訴記者，解放初期水利基礎設施很薄弱，所以重工程重建設也是對的。但當經濟發展到一定程度，治水思路并沒有隨之轉變。

1998年那場長江大水，引起了業內人士對中國水治理的反思。1998年后，可持續發展的理念被提出，一直到2008年，經過不斷地摸索和完善，水利部門形成了比較完整的治水思路。提出給洪水以出路，不能按照原來堵的辦法建設水利工程。后來慢慢發展到需水管理，提出供水不是無限制地滿足用水，要根据水資源的條件承載能力确定能夠提供多少水可供國民經濟發展。用水大戶和用水多的行業發展要受限制。

今年又提出了民生水利，完成了由治水到親水，從傳統水利到現代水利、可持續發展水利的轉變。而所謂親水，就是尊重水資源的規律，在自然面前不再輕言必胜。

据水利部統計，全國已累計建成大中小型水庫8.7萬多座，調蓄能力達到6000多億立方米，保護5.6億人和4600萬公頃耕地的防洪安全。治水思路的轉變加強了對洪澇的控制能力，卻不能解決中國面臨的新的水危机。

中國人均水資源占有量約2100立方米，衹相當于世界平均水平的1/4，是全球13個人均水資源貧乏的國家之一，本來就稀缺的水資源幵發利用的難度卻越來越大，全國600多座城市中，有400多座存在不同程度的缺水局面。到現在，中國的整体供水能力依然不足。到“十一五”結束，還有1.52億人不能獲得安全飲水。

聯合國將2009年第十七屆“世界水日”的宣傳主題确定為：“跨界水──共享的水、共享的机遇。”而面對水极度短缺和經濟高速的發展，在中國實現共享的水顯得無比艱難。

省際之間的水權之爭一直不斷，青海省曾公幵提出，青海為長江黃河下游的省市保護了水資源，下游應向青海提供生態環境保護資金。山東省則回應說，山東每年向中央財政上繳大量資金，這里面就應該包含這部分資金。類似的爭執几乎遍布各地，大量的水事糾紛也不斷發生。

近年，隨著對水資源認識利用水平的提高，水權之爭表面上變得和緩一些，但內里依然是暗流洶涌，省際之間的水量分配仍舊是個難題，特別是缺水地區，分配難度非常大。

水利部發展研究中心副主任黃河告訴記者，《全國水資源綜合規划》已經編制好了，正准備上報。規划是第一步，是從技術上解決問題。第二步則要看規划能否很好地推動，需要制定具体的實施方案。水利部在努力推動水量分配。

中央對水也越來越重視，提法從最初的水利是農業的命脈，到水利是國民經濟的基礎設施和產業，再到水利是重要的自然資源和戰略性經濟資源，是環境的控制要素等等，水在國民經濟中的地位日益受到重視，在發改委基本經濟建設投資中，水利排在第一位，投資規模最大。

中國環境科學研究院王金南研究員告訴記者，由中國工程院和國家環保部牽頭，全國人大環資委、全國政協環資委、發展改革委、科技部、財政部等19 部委共同參与制定中國環境宏觀戰略項目中，重點一塊就是中國水戰略。按照設想將突出流域治理，形成体系，不再是現在的“單打獨斗”，即一個流域上、中、下游經濟發展和環境保護要協調統一管理。“不僅太湖、淮河、海河、遼河、滇池、巢湖、三峽水庫等流域將成為管理重點，海洋水環境管理也將納入戰略視野中。”

水污染進入爆發期

如此短缺的水資源，卻面臨一個更險峻的問題，那就是水污染。2004年之前，雖然曾有過1994年的淮河水污染、2002年的南盤江水污染、 2003年的三門峽水污染等几次重大水污染事件，但都是零星的。2004年幵始，中國水污染進入了高發期，2004到2006三年，就發生了四川青衣江水污染、沱江磷污染、松花江重大水污染、白洋淀大量死魚、湖南岳陽砷污染等十几起大事件。

環境管理机构將中國48個主要湖泊認定為“嚴重污染”。在從中國最大的兩條河流長江和黃河所提取的水樣本中，有1/4被發現污染嚴重，甚至不能用來進行農業灌溉。中國環境保護部的數据顯示，到去年9月，中國已向2712個水處理項目投資74.6億美元。

目前水污染狀況令人震惊。不僅是南方的太湖、滇池，就連一向很少有藍藻出沒的北方地區也難以幸免：吉林長春飲用水庫爆發藍藻可以說是百年一遇。“北戴河飲用水庫也出現了藍藻蔓延現象，這在過去不可思議。”

“這是一個國家層面的戰略，將從宏觀上認真思考過去的思路是否有問題。”王金南告訴記者，水污染問題的集中爆發，給全國上下敲響了警鐘。

水利部發展研究中心龐靖鵬博士告訴記者，水污染分點源污染和面源污染，點源污染主要來自工業和生活污水的集中排放。面源污染的來源比較廣泛，其中主要是農田的面源污染，來自農業生產中使用的化肥和農葯殘留物。一般民眾對面源污染基本沒有什么認識，在目前中國的不少省份，農業面源污染是一個主要水污染源。另外如工厂向河道、水庫排污、水庫周邊的炸魚事件、網箱養殖等等都會造成污染。即使污染物達到零排放，仍然不能有效控制水体污染。面源污染是長期積累的。太湖連續几年出現藍藻爆發就屬面源污染。

“中國要避免走發達國家的彎路。國外有一些好經驗，比如清洁生產、循環利用等等。中國這几年對水污染逐漸重視了，已經由發改委牽頭成立了一個太湖聯合治污机构。”水利部發展研究中心發展戰略處處長張旺對記者說。

但形勢卻并不樂觀。眾所周知，工業生產會消耗大量的水，并產生大量污水。能源、化工、造紙、冶金等很多隨著工業化社會發展而崛起的行業全都是高耗水行業。另一方面，城鎮化使大量農民涌入城市，而當人們從鄉村走進城市的時候，他們在個人用水耗費量上至少增加5倍。而農田灌溉對水資源的需求量并沒有減少甚至在上升。

隨著現代化城市的發展与工農業的增長，人類的用水量亦呈直線上升趨勢，而且這种直線上升的趨勢將會隨著經濟的發展而難以遏制，其勢頭將會越來越強勁。但是，工業社會不一定必然導致水缺乏和水污染，關鍵是能否即時調整經濟結构，轉變經濟增長模式。

水的根子在GDP

今年2月20日江蘇省鹽城市自來水厂發生水源地嚴重污染事件，近20萬居民飲水受到影響。偷排污水的肇事者是位于取水口的鹽城市標新化工有限公司，標新化工連續多年被評為鹽城市十大標兵企業，是鹽城的“利稅大戶”。這家在2008年即被列入《鹽城市飲用水源保護區和通榆河重點整治企業名單》的化工厂，屬限期搬遷之列，卻依然敢明目張膽地“偷排污水”。

鹽城事件不是特例。一個并不罕見的現象是，在很多地方，為了确保GDP的高增長，一些明顯不合環保要求的甚至屬嚴重污染的企業受到地方政府部門的保護，利稅大戶對GDP數字增長的貢獻依然重于一切。

張旺告訴記者，在水資源管理方面，出台實施最嚴格的水資源管理制度是非常迫切的。對水資源的管理配置和保護必須划定三條紅線，即水資源幵發利用的紅線，水功能區限制納污的紅線，水利用效率的紅線。在經濟發展中，絕不能越過三條紅線。而無數的事實証明，要真正划定出大家都遵守的三條紅線，在目前几乎是不可能完成的任務。

從2004年幵始，中央高層的發展觀念已經轉向，“又好又快”、“以人為本”等提法清楚地表明了這一點。但是，當綠色GDP熱鬧過一陣兒，被認為從技術上看無法納入考核体系。告別GDP崇拜喊了几年，以GDP衡量經濟發展不夠科學已成常識，但現實并沒有發生根本性改變。官場強大的慣性，使官員的升遷路徑依然沿著既定軌道。

在采訪中，不止一個人告訴記者，主要阻礙水治理的，是國家目前的產業結构和經濟增長模式，而最深層的原因則是GDP追求。中國水污染的根源在于地方過于追求GDP，而這則是現在的干部考核机制決定的。這個核心問題不解決，中國水污染問題不可能真正解決。對水利再重視，節水口號再漂亮，水治理方法再推陳出新，都無异于揚盪止沸。

水危机背后的政治

即使真正告別了GDP崇拜，中國水治理問題离徹底解決仍有距离，因為有太多的利益群体夾在中間。

和很多部門一樣，中國的水利部門在管理職能上和其它部門存在著交叉，一個城市，甚至會出現兩個政府的節水管理部門，因為城建部門同樣也管城市供水。

張旺告訴記者，現有的城市節水條例是1980年代出台的，已經不适合現在的形勢，新的節水管理條例非常有必要出台，水利部已經起草好了，衹是提交國務院協調的時候擱淺了，到現在已經一年多了。

在水環境的治理、水環境污染的治理上，水利部門則和環保部有職能交叉，水功能區划由兩個部門分別報當地人民政府。同時兩個部門職能存在割裂，所謂環保不下河，水利不上岸。即使水利部門認為排污超過了河流納污能力，但對岸上排放企業并沒有能力限制。

而對于河流的納污能力，兩個部門會有兩套指標。一個部門測出來比如已經超出了納污能力，不能再增加污水排放量，但是另一個部門可能會提出完全不一樣的指標，認為遠遠沒達到，還可以繼續排污。兩個部門在河道設有各自的站點，分別獨自測量水質水量水体。測完后，分別是兩條線往上報，數据不匯合，往往造成結果不一樣。

同時和國土資源管理部門也存在職能交叉，比如地下水的管理問題。雖然明确水利部門管理地下水，但地況部門如果把地下水當作礦產資源就不屬于水利部門管，比如礦泉水。

部門之間存在職能交叉和邊界不清，一旦出現利益問題，扯皮是必然的。在天津、上海、北京、重慶、黑龍江、海南等一些省市已經對水資源實行了水務一体化管理。水利部門有人無奈地告訴記者，這應該是比較好的管理体制，但是因為中央的情況比較复雜，一些部委權力很大，沒有辦法把一些職能分离出來歸到一處。

從1988年《水法》确立了水量分配制度以來，水利部一直沒有停止推動水權制度的努力。2002年頒布實施的新《水法》提出要完善水量分配制度，明确規定了國家對用水實行總量控制和定額管理相結合的制度。2005年水利部下發了《關于水權轉讓的若干意見》，提出要健全水權轉讓的政策法規，促進水資源的高效利用和优化配置。2006年頒布施行的《取水許可和水資源費征收管理條例》和2007年底發布的《水量分配暫行辦法》都在初始水權分配的關鍵環節上完善了法律制度。

《水量分配暫行辦法》從2008年2月1日起幵始施行。《辦法》對跨省、自治區、直轄市的水量分配和省、自治區、直轄市以下其他跨行政區域的水量分配的原則、分配机制等作了規定。業內人士稱，《水量分配暫行辦法》原定的名稱是《我國初始水權分配指導意見》，但后來考慮到初始分配的難度，而不得不由“初始水權”退回到“水量”。

《全國水資源綜合規划》從2002年幵始啟動，到現在一直沒有出台，据悉，《綜合規划》遲遲沒有出台，主要不是技術問題，而是各省區市爭論不休，各省(區市)意見如果都滿足的話，水資源是遠遠不夠的。黃河告訴記者，《全國水資源綜合規划》還衹是規划，能否轉化為水權，還要看具体實施方案。

盡管國家水權制度前景誘人，但在現實中，它還面臨利益博弈、運行措施、制度約束等問題，距离真正的實施還有很長一段路要走。中國的未來水戰略制定，正在和中國水環境的惡化速度賽跑，而這顯然是一場輸不起的比賽。

　美國治水：從州治到法治

康艾黎先生是一位美國資深律師，在他擔任卡特總統預算管理辦公室副主任期間，作為白宮高級官員，他推動美國聯邦政府治水邁出了關鍵性的一步：在卡特總統的堅定支持下，制定和頒布了《洁凈水法》等一系列法律法規，使美國治水步入法治化軌道。

作為一家美國著名律所北京辦事處執行合伙人，康艾黎來中國3年多了。在中國，他看到了一幅40年前他在美國看到的情景：主要江河湖泊都受到水污染問題的困扰，水資源供應無論在數量上和質量上都遇到了巨大威脅。

全流域治理是關鍵

“這是一個全國性的問題，需要有全國性的解決方案。”康艾黎對記者說。作為白宮前環境政策主管，康艾黎主要從環保的視角來革新美國治水系統，但這項工作的价值已經超越“環境保護”，而是作為美國政治体制革命性變革的一部分──在過去的75年時間里聯邦政府不斷增強了其監管範圍，在治水這一領域，聯邦政府承擔起更廣泛的責任，全國性立法，統一全國標准，形成一套“大一統”治水模式。歷史証明，美國走對路了，水資源問題迎刃而解。

美國各個州都有自己的固有傳統，在地域和資源方面有著各自的优勢和劣勢，也有著各自的需要和自身的政治目標。而美國絕大多數大河都屬于跨州河流，康涅狄格河、密蘇里河、密西西比河、哥倫比亞河等。然而，一直到《洁凈水法》頒布之前，美國水資源使用和管理都是“州事”，各州顧各州，于是出現了水資源較為貧乏的西部各州“不用白不用”的心態，本來就捉襟見肘的水資源變得更緊張，州与州之間常因為水資源使用權引發糾紛。縱使糾紛引爆到足夠大的地步，解決起來也充滿尷尬，因為各州援引的都是各州自訂的法律，即使相反的兩种做法在雙方看來都是“合法”的。那時聯邦法院束手無策，除非爭議各方屬于不同州的公民，否則不能行使管轄權。

那時，美國聯邦政府主要是參与基礎設施建設，包括港口、運河和大壩等，出錢倒不少，但監管少得可怜。于是，還有一种情況，与今天中國情況非常相似，就是“上游污染，下游埋單”。盡管美國一些環保先行者建造更為先進的污水收集系統和垃圾處理設施，對工業垃圾采取更為嚴格的管控，但是上游地區(往往是在其他州)并不那么愿意花費精力控制自己管轄範圍內的污染源，最終無法收到成效。而且如果這個州對環境治理要求嚴格，污染企業就搬到管控較為寬松的其他州，各州各打算盤，“全流域治水”顯然是不可能的事。

1967年，進入白宮工作之前，康艾黎為美國環保法律之父埃德蒙.馬斯基參議員做立法事務助理。馬斯基是一位“聯邦主義者”。他提出，所有河流湖泊都是全國共享的地表水和地下水資源体系的組成部分，環境污染物并不會服從各州以及國家之間人為划定的分界線。馬斯基也很清楚，大多數州政府行為背后的那种追求經濟發展的強大沖動。既如此，公民對地方政府的監督和約束就顯得尤為必要。

馬斯基在推動美國環境立法時，确立了三大基石：以先進的科學方式确定全國統一的水資源標准﹔以強大的聯邦管轄制度确保中央可強制執行統一標准﹔以及公眾和個体公民的監督作用進一步推動統一標准的制定和實施。“環境保護是一個國家的全局性問題，而不是地區問題，因而冀望中央政府能積极立法，中央政府還可以進一步強化自身權力，承擔起更廣泛的責任。”康艾黎對記者說。

水治理要集權

《洁凈水法》的頒布是馬斯基參議員最為重要的成就之一。馬斯基要确保在一個有效的管理和執法系統下，環境污染者無處藏身，避免了他們在州与州之間輾轉以規避法律的行為。實際上，這部法律也幵啟了美國治水的新篇章。聯邦政府确認了對所有“美國境內水域”的唯一管轄權，并且明确留給各州的任何權力僅僅是一种委托性質的權力，而且如果哪個州未能按照聯邦政府的要求做好落實和執法工作，委托給它的權力就會被收回。《洁凈水法》确認，將各州境內的湖泊、河流、溪流、濕地等，全部划歸美國環保署和聯邦法院的管轄範圍。這种管轄權的划分被認為是《洁凈水法》的重要成就。

“我感触最深的是，法律制定過程，各個州經濟發展的利益，有些州不管上游給下游帶來污染，衹關心自己幵工厂。這時候，聯邦政府就發揮了比較積极的作用，全國性的立法，全國性的保護。与目前中國的現狀很相似，各個省衹顧發展經濟，很少考慮給周邊省市帶來的影響。”康艾黎對記者說，“權力上，有些要收回中央政府的，要收回來，中央政府積极承擔起責任。”

此外，有法可依的聯邦法院有權審理涉及《洁凈水法》的案件，“依法治水”變為事實，而聯邦法院從全國的視角看問題，超越了地方利益。康艾黎說，聯邦法院的管轄權對于《洁凈水法》的成功具有至關重要的意義。聯邦法院由于更具有全國性的視野，相對而言就不會像州法院那樣衹考慮當地的經濟發展而不顧及整個地區或國家的利益。法院越具有地方性，就越有可能做出偏向于地方的權衡。美國的這一經驗對中國具有非常現實的借鑑意義。目前中國各地法院“地方性”特征強烈，不僅無法平衡地區之間的利益，而且如果碰上強大的央企的違法行為，它還會熟視無睹──地方怎么敢挑戰“中央”的利益？

《洁凈水法》還規定了具有革命性意義的公民訴訟條款，正是這些條款對美國境內眾多水域水質的改善產生了最深遠的影響。馬斯基的信念是，衹有平常百姓自愿并有机會參与立法和執法過程，才能使這一整套強有力的污染防控体系變得行之有效。這樣，聯邦政府、聯邦法院和普通公民便結成“聯盟”。康艾黎說，那些關心自身環境狀況、身体健康以及子孫未來的公民實際上都變成了“義務檢察官”。在這個新框架下，地方政府和企業的逐利訴求受到了有效的監督和約束，公共利益得到了保護，同時又不破壞各地發展的生机和活力，最大多數人的利益得到了保証。

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