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美國最高法院挑戰總統，三權分立重歸平衡
2006-07-26
《華盛頓觀察》粟德金/2006年7月24日，美國參議院司法委員會主席、共和党參議員阿倫﹒斯柏特(Arlen Specter)宣稱，他將在本周內准備好一項提案，限制美國總統通過“簽署聲明”（signing statement）削弱和逃避美國國會通過的法律。也就是說，如果總統違憲，國會將會把布什告上公堂。在美國，國會通過的法案必須經總統簽字才能生效。總統在簽字時，如果覺得對那些條款有保留，可以在文本上添加一個備注，表明自己保留修改、解釋、和忽視該條款的權力。全美律師協會（American Bar Association）在7月24日公布的一個報告中指出，布什在任期間以某些法律條款違憲，或以維護國家安全為由，發布了至少800個“簽署聲明”，比歷史上美國其他所有總統的“簽署聲明”加起來還多。因此，斯柏特的提案將會為已經鬧得不可幵交的總統權力到底多大的問題，添上濃墨重彩的一筆。 國會：空白支票和橡皮圖章? 在此之前，布什總統的越權行為就已經受到了美國最高法院和國會的挑戰，逼得他不得不作了一些讓步。 2006年7月12日，美國政府公布了副國防部長英格蘭（Gordon England）于7月7日簽署的備忘錄，要求美軍各部門在處理外國拘留者時必須嚴守《日內瓦公約》第3條（The Common Article 3 of Geneva Conventions），人道地對待所有被俘獲的人員。根据這條規定，沖突各方對于被捕獲的不實際參加戰事的人員，包括放下武器的武裝部隊人員，病、傷、拘留或因其他原因失去戰斗力的人員，都應予以人道待遇。 “英格蘭的備忘錄以書面文件的形式确定，美軍要遵守日內瓦公約。備忘錄雖然不一定有法律效力，但如果政府陽奉陰違，將是极大的國際丑聞，”美國北卡羅來納州大學教堂丘分校（University of North Carolina, Chapel Hill）戰爭史教授里查﹒寇恩（Richard H. Kohn）告訴《華盛頓觀察》周刊說。 “雖然白宮否認，但我們認為這代表了美國政策的一個根本改變，”美國博欽律師事務所（PERKINS COIE LLP）律師查爾斯﹒西波斯（Charles Sipos）告訴《華盛頓觀察》周刊說。 西波斯認為，五角大樓發布備忘錄，表明政府已經幵始執行聯邦最高法院在2006年6月29日作出的有關恐怖分子嫌疑犯薩利姆﹒艾哈邁德﹒哈姆丹（Salim Ahmed Hamdan）的裁決。在該裁決中，最高法院認為美國總統布什下令成立特別軍事法庭（Military Commission）來審判關在古巴關塔那摩美國海軍基地監獄囚徒的做法，不僅越權，而且違反了《日內瓦公約》的規定。西波斯是代表哈姆丹的美國律師之一。一般情況下，美國政府應該通過軍事法庭（court martial）審理從戰場上抓獲的敵方人員。被軍事法庭審訊的敵方人員受《日內瓦公約》保護，可享戰俘待遇﹔至于在特別軍事法庭(military commission)下受審的囚犯，在高法6月29日的裁決以前，沒有戰俘待遇，也不受《日內瓦公約》保護。 但美國盛德國際律師事務所（Sidley Austin Brown & Wood）的合伙人布拉德福德﹒伯任森（Bradford Berenson）与西波斯的看法頗有分歧。 “最高法院在裁決中指出，一般情況下，在處理外國囚犯時，政府應該通過軍事法庭﹔現在政府違反常規，采用特別軍事法庭，有必要給一個明确的說法。政府可以借此机會申請獲得國會的授權，設立實施特別軍事法庭，”伯任森告訴《華盛頓觀察》周刊說。伯任森在2001年到2003年期間出任白宮法律顧問（associate counsel），參与制定了美國政府有關外國囚犯的政策。 自6月29美國最高法院最終裁決之后，美國國會也舉辦了一場聽証會，討論國會該如何應對高法及白宮的要求。參加聽証會的司法部和國防部的官員希望國會能制定相應的法律，使現在的特別軍事法庭制度合法化。有不少共和党議員支持布什總統的立場，認為美國人的安全至關重要，為了得到有价值的情報，可以采取一些非常手段。但參議院司法委員會主席斯柏特拒絕幵“空白支票”給白宮和五角大樓。參議院軍事委員會的主席約翰﹒華納（John Warner）也表示，國家安全事務顧問之前給他傳遞的信息是，政府打算在《統一軍法典》(Uniform Code of Military Justice, UCMJ)的範疇內成立軍事法庭。現在政府變卦，讓他一下無所适從。 “國會可能立法批准建立一套特別軍事法庭制度，既滿足目前的反恐戰爭的需要，也符合日內瓦公約第三條條的要求。用常規軍事法庭處理恐怖分子案并不能收到反恐的最佳效果。雖然很多人支持常規軍事法庭的設立，但事實是，這么做不僅效果不佳，最高法院也沒有要求審理恐怖嫌犯時采用常規軍事法庭，”伯任森指出。 伯任森認為，從法理的角度來說，國會有權通過一個法律，取消美國遵守國際法的義務。也就是說，國會可以通過一個与日內瓦公約第三條標准相抵触的國內法律，而最高法院也必須遵守該法律﹔但實際上，國會不可能這樣做。 “如果國會通過与《日內瓦公約》相左的法律的話，對美國的外交將是沉重打擊，同時，以后美國的戰俘也可能得不到人道待遇，”西波斯指出。他最擔心的就是，無意之中（inadvertently）國會通過的法律會与日內瓦公約相沖突。 但科羅拉多學院（Colorado College）歷史學教授丹尼斯﹒肖特（Dennis Showalter）則認為，共和党控制的國會非常有可能會滿足布什總統的要求，授權總統建立特別軍事法庭制度。“今年是國會選舉年，在反恐問題上持強硬態度有利于拉選票。現在的選民對那些恐怖嫌疑分子并沒有多少同情心，”肖特告訴《華盛頓觀察》周刊說。 喬治﹒華盛頓大學教授（George Washington University）法學院教授瑪麗﹒謝爾（Mary Cheh）指出，即便共和党主持國會，布什總統也不可能得到他想要的全部東西。因為在共和党中，也有像約翰﹒麥凱恩（John McCain）這樣的參議員。麥凱恩有過在越戰中當戰俘受虐待的經驗，他主張美國信守日內瓦公約，“己所不欲，勿施于人”，嚴禁虐囚。 高法：遁世獨立vs与世隔絕？ “高法6月29日的裁決漏洞很多，太抬舉國際法的影響了。如果是在2002年，高法肯定不會作出這樣的裁決。現在的美國已經有好些年沒有受到恐怖襲擊，美國人都有些‘好了傷疤忘了痛’了，”肖特指出。作為一名比較保守的學者，肖特認為布什總統的反恐作法并沒有什么不對，特別軍事法庭是一种特別措施，從一幵始就沒有人認為它會是“完美和純洁的”。 博欽律師事務所另一位參与了為哈姆丹辯護的律師喬﹒麥克米倫（Joe McMillan）則說：“許多人認為，如果高法在2002年裁決，結果會不一樣，因為9.11剛過，人們對恐怖分子更有切膚之痛。但我認為，現在高法裁決的理由在4年前同樣适用。因為高法的裁決是根据相關法律和事實作出的，与裁決時間沒有關系。不管是現在，還是在2002年，總統沒有國會授權就設立特別軍事法庭，就是越權非法。” 麥克米倫勾勒了哈姆丹一案的發展過程來証明他的觀點。 哈姆丹被美方羈押和起訴的原因是，美國軍方指稱他是本拉登的司机兼保鏢。哈姆丹是2001年12月在阿富汗被抓獲的，自2002年5月起就被關押在關塔那摩灣監獄。在2004年4月，哈姆丹的案子遞交美國聯邦法庭，哈姆丹的律師質疑布什政府設立軍事法庭的權力，稱哈姆丹受《日內瓦公約》的保護，要求法院裁決布什政府設立特別軍事法庭違法。2004年夏天，聯邦法院作出了對哈姆丹有利的裁決。政府在2004年11月提出上訴﹔在2005年7月，聯邦上訴法院推翻了聯邦法庭的裁決。在2005年8月，哈姆丹的律師向聯邦最高法院上訴。聯邦最高法院在2005年末和2006年初審閱了該案，并在2006年6月做出了有利于當事人的最終裁決。 西波斯指出，哈姆丹的官司可謂一波三折。每一步都是按部就班，沒有捷徑。最高法院必須要這么多時間才能得出結論。 “在构成美國政府的三駕馬車中，法院是最不受公眾輿論影響的。最高法院的法官都是終身制，就是為了确保法官的獨立性，”西波斯指出。 但耶魯大學法學院教授杰克﹒巴爾金（Jack Balkin）對此則有不同看法，他認為高法做出裁決与現在的政治局勢是有關聯的。 “目前伊拉克的戰局不佳，布什總統的民意支持率非常低，這些因素都促使高法站出來直面布什總統，挑戰他的權威，行使自己制約總統的權力。這在歷史上不是沒有先例的。比如在1952年，當高法就‘楊斯頓’（Youngstown）一案作出裁決時，背景就是朝鮮戰爭進展不順，杜魯門總統就非常不受歡迎，”巴爾金告訴《華盛頓觀察》周刊說。 在《楊斯頓鋼鐵公司總統權限案》（Youngstown Sheet and Tube Co. v. Sawyer）一案中，美國最高法院裁決總統無權以三軍統帥的身分控制楊斯頓煉鋼厂，使其為朝鮮戰爭效力。 美國智庫布魯金斯學會（Brookings Institution）的高級研究員托馬斯﹒曼恩（Thomas Mann）指出，從另一個角度來看，這一先例說明現在高法做出這樣的判決不是偶然的。 “在戰爭時期，總統在涉及國家安全的問題上，擁有憲法賦予且由總統獨享的（inherent and exclusive）權力。但因為反恐戰爭的長期性，就讓總統無休止地享有這樣的特權，是說不過去的（untenable），”曼恩告訴《華盛頓觀察》周刊說。 謝爾也指出，“作為一個重視獨立性的机构，高法的反應不可能是非常迅捷的。高法的決定總是有些滯后的，要時時指望高法出面拯救美國是不現實的，”謝爾告訴《華盛頓觀察》周刊說。 曼恩也認為，最高法院不能參与法律的起草，因此不可能為了确保制定法規的正确性，及早介入法律及政府規章的制定。 曼恩還對國會對布什政府的違法行為反應遲鈍表示了批評。“國會應該早些質疑布什總統的作法，但不幸的是，控制國會的共和党与布什總統的利益密切相關，沒有興趣挑戰布什總統，”曼恩指出。 總統權力的回潮？ 寇恩認為，布什總統上任以后一直積极攬權，現在在國會和高法頻頻碰壁，處于守勢，原因是他的信譽出現了問題，原因之一就是布什在進攻伊拉克前稱伊拉克有大規模殺傷性武器，現在這個說法受到各界很大的質疑。 “但布什總統并不會因為高法6月29日的裁決就收斂他在其他領域‘擅權’的行為。布什對高法裁決的解讀將是非常狹隘的，因此不會‘舉一反三’，自動修正在其他領域的強權行為，”寇恩說。 但寇恩指出，高法的裁決如今使布什面上無光，因此，他可能會吸取教訓，在未來行事時會保守一些。 曼恩和巴爾金都認為，以后國會和法院對總統權力的質疑會越來越多。尤其是最高法院對哈姆丹一案做出的裁決，將使布什總統更難為國家安全委員會的祕密監聽項目進行辯護。上星期，白宮就和美國參議院司法委員會主席斯柏特達成協議，決定制定一項新法律，授予國安局監聽的權力。 西波斯和麥克米倫也強調，雖然最高法院作出了對當事人有利的判決，五角大樓也宣布信守日內瓦有關公約，但對他們來說，并不是萬事大吉。他們的當事人仍然作為“敵方戰斗人員”（enemy combatant）被關在關塔那摩監獄。作為“敵方戰斗人員”，在受拘禁時不能像戰俘一樣受相關的日內瓦公約保護。 “最高法院有關哈姆丹的裁決，既澄清了三權分立的大原則問題，也提醒我們不要忽視那些在關塔那摩度日如年的囚犯的命運，”麥克米倫指出。 特別軍事法庭被宣布為非法之后，像哈姆丹這樣的“敵方戰斗人員”該由什么樣的机构來處理仍然是個未知數。對西波斯和麥克米倫來說，他們下一個目標是挑戰戰斗人員身份審查法庭（Combatant Status Review Tribunal,即CSRT）的合法性。 美國最高法院于2004年6月28日做出裁決，澄清了行政机构在何种情況下可以不提出正式指控而關押“敵方戰斗人員”的問題。最高法院在審理“拉蘇爾訴布什案”(Rasul v. Bush)時裁定，14名關塔納摩灣的被關押者可以在美國的聯邦法院對關押他們的合法性提出申訴。之后，美國政府設立了“戰斗人員身份審查法庭”。結果是，95%的被審查人都被認定是“敵方戰斗人員”。CSRT被認為漏洞太多：被關押的人既不知道政府的指控，也沒有駁斥政府指控的机會，而且政府還采用刑訊逼供后得到的証詞。 現在聯邦上訴法院正在審理有關CSRT是否合法的官司。 《華盛頓觀察》周刊(http://www.WashingtonObserver.org)第28期，2006/07/26
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