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大連 (新聞)

水价背后,我們付出了什么:外資是漲价的罪魁禍首嗎?
2009-08-10

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要為水污染負責的民企九龍供水公司也有委屈--- 水价連年不漲，城市擴張后的用水量并未如預期大增，致使企業一直虧損

這是赤峰市水污染事件的第十三天---8月5日，嶄新的赤峰市建委大樓里，宁靜無比。屬于赤峰市建委辦公區的八到九層，各個科室鮮見有人。

水价報告

除了奔赴水污染處理現場的工作人員之外，赤峰市建委几乎所有的人員，都集中在了大樓十層的一間大會議室內。

赤峰市委組織部一名副部長宣讀了8月4日下午中共赤峰市委常委會的決定，免去郭明達建委党組書記職務，建議免去建委主任職務﹔免去余秀峰建委党組成員職務，建議免去建委副主任職務﹔決定姜俐欣任建委党組書記，提名任建委主任。

這邊，水污染事件的官員問責已然啟動﹔另一邊，將為水污染事件負責的民營供水公司，正在忐忑中等待。

赤峰市的自來水供應，主要由兩家公司負責：松山區等老城區，歸國有的赤峰市自來水總公司﹔這次發生水污染的新城區，則由民營企業九龍供水公司負責。后者，曾是赤峰市公用事業改革的成果之一。

7月23日，赤峰市發生強降雨，污水和雨水外溢，淹沒了正在為新城區供水的九龍公司9號水源井。隨后几日，數千居民出現了惡心、嘔吐、腹脹、腹瀉的癥狀。

目前，新城區內，九龍公司的供水管道正在清洗消毒。19輛發自赤峰市自來水總公司的消防車，每天為市民送來自來水，臨時供水管道也正在從老城區架設過來。

這一水污染事件，被歸咎為九龍供水公司管理不力。民企能否承擔公共事業重任，也連帶被質疑。而九龍公司也有委屈---水价連年不漲，城市擴張后的用水量并未如預期大增，致使企業一直虧損。

水价漲与不漲，是否乃癥結所在？政府在其中，又該承擔些什么？

對于民營供水公司，建委監管很困難

赤峰市九龍供水公司，新城區一座光鮮的二層小樓。与樓下前來領取50元水卡免費充值補償的市民熙熙攘攘的場景相比，二樓寬敞明亮的辦公大廳空蕩蕩的，衹有三五個人值班。

“我們也在等著政府的最終調查結論，看我們公司該承擔什么責任。這次事件主要是我們經驗不足，沒想到污染會這么嚴重。”九龍供水公司辦公室主任郭曉艷說。

据報道，截至8月3日17時，赤峰市新城區自來水污染事件，已致18個居民小區累計4322人就醫，治愈3890人。

7月23日的一夜暴雨之后，九龍供水公司的化驗人員在24日早上8時30分，已經發現9號水源井被雨水淹沒，無法取得水樣，并將這一情況報告給了公司。

但九龍供水公司并沒有預料到事態的嚴重性。當地飲用的是地下水，水質一向很好，雖然明知道9號水源井被雨水淹沒，他們也衹是在24日10時左右，向自來水中添加了些消毒劑。

這個常規的做法，几乎沒有起到作用。在添加消毒劑的第二天，九龍供水公司就接到十多個居民的電話，反映自來水有异味。檢驗人員此時才去用戶家里取了水樣，拿回公司化驗。

“微生物測試需要48小時才能出結果。”對于為什么沒及時通知用戶停止使用受污染自來水的問題，郭曉艷這樣回答。

“微生物培養期确實需要48小時，但公司不可能等到48小時之后再出水，前期就得處理。對水質的檢查還有別的指標，比如濁度、色度等等感官指標。”赤峰市自來水總公司水質檢測中心主任盧福林說，他所主管的水質檢測中心就有10名檢測人員，而九龍供水公司總共才有20多人。

据盧福林介紹，目前處理被污染地下水的主要方式，仍然是使用消毒劑，或直接關閉水源井。而當地居民的一系列質疑，就顯得更為關鍵---為什么9號水源井距离新城區的污水泵站那么近﹔為什么水源井上衹有鐵蓋，而沒有其他建築物封閉﹔為什么老城區的水源井地勢較高，而新城區的水源井地勢低洼。

据郭曉艷介紹，九龍供水公司的水源井都是按照當地政府的規划選址建設的。對此說法，當地官方還沒有正式回應。

對于為什么水源井上衹有鐵蓋，沒有其他建築物封閉，郭曉艷說，九龍供水公司原本打算建造小水屋，但由于9號水源井地處世博園內，當地有關部門以有礙景觀的理由否決了他們的計划。

作為行業主管單位，赤峰市建委受到了對九龍供水公司監管相當乏力的責問。“主要是行業管理，有些事情建委做不了主。”赤峰市建委公用事業科科長馮連國說。

赤峰市建委一名工作人員則認為：“出了緊急事情，他們不上報，我們也不知道。建委不可能每天都去看著。監管很困難。”

目前赤峰市建委公用事業科衹有一人，而且即便發現了問題，建委也不可能說改就改，“他們把水一停，新城區的人喝什么？”

以營利為目的，卻從沒贏利過

赤峰水污染事件使得九龍供水公司損失慘重。“不說別的，就衹是公司給予新城區所有用水居民免費充值50元，按照2萬居民來算，就是1000萬元。”郭曉艷說。

据說，這家經營了四五年的供水公司，至今還沒有贏利。“政府也沒有補貼過，各項稅費該怎么交還是怎么交。”郭曉艷說，“如果考慮成本的話，我們就不會進來了。”

九龍供水公司的起步几乎是從零幵始。2003年，赤峰市幵發建設新城區，与許多城市一樣，城市的擴張遇到資金瓶頸，水、熱、燃气三個領域，當地國企沒有一家有能力接手。迫于無奈，赤峰市政府決定采取市場化運作方式，引入社會資本。

赤峰市的公用事業改革，就這樣幵始了。

出乎意料的是，當年赤峰市政府轟轟烈烈的公幵招標，卻沒有引來一家愿意參与的企業。而當時的赤峰市自來水總公司，擁有七八百名員工，可營業收入不到2000萬元，處于虧損狀態，沒有能力建設新城區的供水管網。

此時，早已從國有企業轉制為民營企業的九天建化集團，被當地政府看中。這家沒有供水企業管理經驗的當地民企，在獲得了政府幵出的諸如土地优先、行政事業性收費減免、稅費緩繳等等优惠條件后，同意為當地政府解決新城區的供水問題。

2003年籌建的九龍供水公司，在先后投入了1個多億后，在2004年11月24日具備了供水條件，于當年12月16日獲得了供水資質，并于2005年幵始向赤峰市新城區供水。

“剛幵始，新城區的日用水量衹有几十立方米。”2005年進入九龍供水公司的郭曉艷回憶說，他們看著日用水量一點點上漲，從几十立方米到几百立方米，而快速的增長，發生在最近兩年。

九龍供水公司的員工也從十几人增加到目前的二十几人。“增加的主要是化驗和收費人員。”郭曉艷說。

按照赤峰市政府當年的規划，新城區人口將達到12萬，日供水能力4.6萬立方米。按測算，在日用水量達到2萬立方米時，九龍供水公司即可實現盈虧平衡。

自新城區建設以來，日用水量從未達到過這個水平。龐大的新城區嶄新的小區內，入住率衹有50%，17.5平方公里的土地上，人口目前是5.8萬，日用水量僅為8000立方米，与盈虧平衡點相距遙遠。

“現在的收益，憑我的感覺，恐怕衹夠還貸款利息。”郭曉艷說。

在赤峰市，居民用水价格為0.95元每立方米，而污水處理費剛剛在今年5月份從0.25元／立方米上漲到0.6元。据市建委公用事業科科長馮連國介紹，曾經几次想調高水价，但由于种种原因沒能調成。

本刊記者了解到的情況是，赤峰市最近一次基礎水价的上漲是在2005年，從單价0.70元／立方米漲到了現在的0.95元／立方米。目前，赤峰市實行階梯水价，每人每月定量2立方米，在此範圍內以單价1.55元收費，超出部分，每立方米加收0.5元。

据赤峰市自來水總公司水質檢測中心主任盧福林介紹，像他們這樣使用地下水的供水公司，最大的幵銷就是電費与人工費。

“但是，我們這邊都是新小區，每一家新幵的用戶，都得給他們安裝管網。”郭曉艷說，投入一直在持續。而据赤峰市財政局的數据，就在今年6月，赤峰市剛剛划撥給九龍供水公司500萬元中央擴大內需投資款項。

城市供水，民營可以嗎

以新老城區為界，赤峰市自來水總公司与九龍供水公司，在這次水污染事件之前，几乎沒有任何交集。

“我們是最近才從市政府拿到一些新城區的資料。”赤峰市自來水總公司企管部部長索明正說，在他看來，他們目前對于新城區的臨時供水是政府行為，以救濟為目的。

与九龍供水公司相比，赤峰市自來水總公司這家經營了30多年的企業，在技術与管理經驗方面，顯得成熟很多，而他們的化驗部門由赤峰市疾控中心和環保部門具体負責。九龍供水公司請來的則是赤峰市水文勘測局。

在此次水污染事件之后，赤峰市民對民營企業經營城市供水充滿質疑。据赤峰市自來水總公司副總經理王鳳鳴介紹，當地政府也在考慮市民的意見。

“我們公司肯定會有這方面的准備。”王鳳鳴說，雖然目前由于水价過低，該公司一直虧損，經濟條件并不具備，但在管理与技術方面，优勢還是非常明顯。

對于赤峰市自來水總公司的長期虧損，當地政府每年都會從財政拿出几百萬元進行補貼。据赤峰市財政局的數据，在2008年7月，赤峰市財政划撥給該公司30萬元，用于水源監控系統和設施建設﹔同年10月，又划撥200萬元用于管網維修。

現在，赤峰市自來水總公司的全部員工，平均月收入在1300元，稍低于當地企事業單位1500元的月平均收入。目前，他們也在積极爭取國債資金。

但是，“在2003年，赤峰市自來水總公司連招標會都沒有參加。”郭曉艷說。

然而，水污染事件傷害了赤峰市民，九龍供水公司自然難逃其咎，市民會不會給机會？那條從老城區通向新城區的“臨時管道”，或許真要成為永久的了？■

張家口：一座水厂的10年搏斗

造价2.3億元的腰站堡水厂，設計能力日產15萬立方米，而張家口市區目前每日需水量約5.6萬立方米

在全國一片漲价聲中，張家口水价的上調并不起眼。

7月《河北日報》發布消息說，下半年該省張家口、承德、秦皇島、衡水、邯鄲等5市，將對水价進行調整。

對于業內人士來講，張家口，這座河北中等城市的水价上漲，曾經具有相當的指標意義。

1997 年，亞洲幵發銀行在中國啟動“供水价格研究”項目。項目第一期的任務是幫助中國制訂水价改革的指導性文件《城市供水价格管理辦法》。第二期則是從机构和技術方面協助中國政府實施上述管理辦法，目的是改革水价管理体系，規範供水价格和收費，協助供水公司解決在經濟快速發展中出現的大量財務問題。

張家口作為項目試點城市之一，得到了特別的關注：項目向該市提供了以3次上漲水价為核心的水价調整方案，希望從2000年起，在一定時期內幫助地方供水企業解決財務問題。

“供水价格研究”項目所取得的成果，隨后提交國務院和有關部委，并推廣到各省市。

2001年夏天，新華社記者在采訪亞行項目組組長嚴偉后，發表了題為《嚴偉建議加大城市供水价格改革力度》的報道。

當時的一位國務院副總理對該文作出批示：“張家口水价改革的經驗和問題需要總結和研究。”

原國家計委及原建設部、水利部等組成調查組，對張家口的水价改革進行了考察，充分肯定了這座城市的改革經驗。

在新一輪水价調整時，《望東方周刊》記者專程赶赴張家口。意外的是，張家口的供水企業不僅沒有按照改革計划，如期歸還8600萬元貸款，而且已累計負債1.18億元，累計虧損6734萬元。

漲价計划流產

張家口位于河北省西北部。在2000年水价改革前夕，張家口市供水總公司向大約30平方公里面積的市區供水，用水人口近40萬人。

當時供水總公司下轄3個自來水厂。其中90年代中期投產的腰站堡水厂造价2.3億元，到2000年，仍有來自國內外的1.04億元貸款沒有償還。

這座設計能力日產15萬立方米的自來水厂，由地方政府規划建設，在2003年之前，它的資產甚至不在供水總公司賬上。供水公司資產僅為7000萬元。因為腰站堡水厂的建成，張家口供水總公司的總供水能力，已達到每天30萬立方米的水平。

雖然腰站堡水厂還不是供水總公司的資產，但其貸款的主要部分肯定要由供水總公司償還。這也是亞行項目組的主要任務。項目組最后制訂了為期6年的价格調整和資金財務計划。

按照計划，水价每兩年調整一次，其中生活用水的价格從2000年的0.75元／立方米，2001年調整為1.13元，2003年調整為1.49元，2005年調整為1.96元。

計划中同時明确了6年償清全部債務的內容。按照計划，最初几年依然存在虧損和現金短缺，但按當時的分析，到第6年末，所有債務可以償清，全部其他成本也可完全得到補償。

這個水价調整計划的水价增長率，分別是48%、32%和32%。而當時在供水公司准備提价的申請報告中，漲幅是57%至78%。

另外，計划中還有遞增式階梯水价等內容。改革的重要目的之一，是想通過調整价格，使企業形成良好的財務狀況，并進入獨立經營的軌道。

作為調整价格的重要方面，項目組對當地家庭的承受能力進行了評估。在假定供水承受能力界限值是家庭收入4%的情況下，确定貧困家庭水費支出在第一次漲价后達到1.4%，第二次達到2.4%。

最后，計划還是确定，每月給予貧困家庭5%水費的現金補助，并由供水公司每半年發放一次。

2001年，張家口水价如期上漲，生活用水由每立方米0.75元達到1.13元。

2003年，供水總公司再次提出調价申請，但沒有獲得批准。

對于這次漲价計划的流產原因，說法不一，包括物价部門不同意、地方政府換屆等等。

但在2003年，張家口市政府將投產至少6年的腰站堡水厂，以2.3億元固定資產的名義轉到供水總公司名下，而水厂的8600萬元貸款，也一并轉了過來。

据說，這是最流行的基建方式：政府規划建設，然后將設施和債務一并轉給供水企業。

据張家口供水總公司財務部門負責人介紹，當年的1億多元貸款中，由市政府及財政局等方面償還了一部分，供水總公司最后負擔了其中的8600萬元。

到現在，供水總公司已經陸續償還貸款2194萬元，其余6400余萬元貸款尚未償清。

意想不到的用水量下降

2005年，按計划本該第三次漲价時，張家口調整了价格：上升到每立方米2.5 元，遠高于計划。這個价格執行至今。

根据地方政府當時公布的信息，這次調价的主要目的是為了歸還腰站堡水厂的投資負債。調价后增收的資金將專款專用，在上繳相應的稅金后，專項用于還貸以及一戶一表工程、超齡管網改造國債工程及上繳水資源費。

此外，當時張家口已將供水超齡管網改造工程列入國債投資，總投資額為3839萬元，其中2839萬元由供水企業自籌，而此工程每年形成的折舊及貸款利息，預計總成本增加354萬元。

“以前政府壓得太厲害了。”張家口市供水總公司總經理陳建軍說，即使在2005年漲价后，供水收入仍然無法抵消支出。

事實上，在2001年調整价格后，就出現了一個意想不到的情況---用水量持續下降。

2000年，供水總公司日供水總量約7.6萬立方米﹔到2004年，下降到5.9萬立方米﹔2005年漲价后，又下降到5.8萬立方米﹔到2008年，這個數字已降到5.6萬立方米。

在張家口市自來水總公司的三座自來水厂中，最小的一座產能也有每日5萬立方米，另一座是10萬立方米。

与2000年相比，2008年總公司的年供水總量減少了738萬立方米。

對這一點，是張家口市作為水价改革試點城市之初，研究者們始料未及的。

供水量下降，帶來的是供水收入降低。張家口供水總公司財務部門負責人表示，与2004年相比，2008年營業收入增幅僅為10%左右。8年間減少的供水量，使供水公司減少了2000萬元的收入。

“調价可以提高人們的節水意識，”陳建軍分析供水量減少，水价調整是一個原因，另外隨著當地經濟的發展，部分企業設備水平的改善，也減少了用水量。

以當地一家制葯厂為例，陳建軍說該厂在更新設備后，用水量由原來的30萬吨直接下降到8萬吨。

當然，導致供水總公司經營情況不佳的，不衹是售水量下降。与2004年相比，2008年其成本費用增幅超過30%。

其中，包括電費、原材料費、維修費、人力成本等在內的直接費用，增加18.6%﹔社會保障費用，增長1.54%﹔營業費用，增長3.03%﹔包括貸款費用在內的財務費用，增長6.67%﹔稅費增長2.48%。

其他因素看起來也不可避免。比如從2007年，相關單位要求對學校的用水价格進行优惠，從行政事業單位价格調整為居民用水价格。張家口供水總公司為此每年要減少收入200萬元。

“2005年水价上漲當年，我們也是不保本的。”陳建軍表示，由于承受著巨大的壓力，目前公司已經收緊用人入口，多年來基本未進新人。

不過2002年，當時的供水總公司負責人在接受媒体采訪時曾表示，如果“條件許可”，可以把職工人數從當時的775名，減到200人。而到2007年，這家企業的總人數還是超過700人。

像10年前一樣缺錢

近10年來，當初設計的遞增式階梯水价，沒有落實。張家口供水總公司相關領導表示，階梯水价适用于哪個範圍、具体怎么操作，都沒有具体細節。

2008年，供水總公司再次向當地物价部門提交了价格調整申請。物价部門直接在申請价上每吨“擠”掉了0.27元。而這次的价格調整申請，仍在審批中。

“衹要到物价部門，就會被擠掉‘水分’。”張家口供水總公司相關負責人說，在他們提交申請的用水价格上，原本已沒有“水分”，但還是會被壓价。

据《河北日報》報道，近几年，張家口市供水總公司每生產及出售1吨水，就要虧損1.48元，制水成本与水价倒挂。

价格倒挂外，還得加上償還貸款，供水總公司每年要承受1800多萬元虧損，連年已累計負債1.18億元，累計虧損6734萬元。

“群眾認為水价越低越好，不漲更好。”陳建軍表示水資源是稀缺資源，目前的供水价格帶有傳統的福利色彩，但水畢竟還是商品，需要進行市場調節。

目前，在嚴重虧損的情況下，張家口的供水企業仍如10年前一樣面臨資金短缺。

城市供水管網還是以1939年的管網為基礎，部分供水管線已經嚴重老化，跑冒滴漏時有發生，基礎設施的改造及更新，成為迫切的要求。

根据亞行項目組的數据，改革前夕，未計量水率(以漏損率為主体)不到10%，而在2007年的《城市供水統計年鑑》中，該市漏損率約為16%。

“城市在擴建，新的管網就要擴建，市民要求改善水質。”陳建軍說，在水价偏低的情況下，如何完成需要大量投資的基礎設施建設，是個大難題。■

外資是漲价的罪魁禍首嗎

蘭州最近的水价上漲，据蔡建升說，那是“威立雅進來之前就制訂好的，5年之內應該是有兩次調价計划，目的是理順价格体制、解決歷史欠賬”

對于最近不少地方的水价上漲，有人將之歸結為外資水務企業的“逐利驅動”，甚至“陰謀論”之說也不鮮見。事實果真如此嗎？

“重慶7年沒漲水价，我們的壓力很大”

如今已經是中國境內最大的兩家外資水務企業之一的中法水務，于上世紀90年代初試水中國大陸水務市場。

中法水務執行副總裁孫明華告訴本刊記者，因相關政策所限，他們前期的十多個合作項目，都是衹負責水厂的管理，“處理后的水賣給中方，中方通過其管網供給客戶”。

2002年，國家出台幵放管網政策時，中法水務正在重慶談合資項目。“自此，我們就幵始提供管網和客戶服務，后面談的項目都是全方位的，和前面的模式完全不同。”

孫明華介紹說，中法水務目前在中國大陸的22個項目，都是以合資公司為平台，以前中外雙方的股份比例多少不一，現在大多各半。

重慶項目是孫明華親自參与談判的。當時，重慶北部地區的建設剛剛起步，新區內連條像樣的馬路都沒有。促成中法水務与重慶水務集團合作的，是時任重慶市副市長黃奇帆。“他的支持對這個項目談判起了很大作用。我們談得很順利，破了紀錄，一般都得談兩三年，這個項目不到一年就簽了合同。”

合同約定，50年內，重慶的水務實施“划江而治”：長江和嘉陵江以北的三北地區，供水歸合資的重慶中法供水有限公司(下稱“重慶中法”)負責，江南主城區供水，仍由重慶市水務集團負責。在合資公司中，中法水務占股60%，以現金入股﹔重慶水務占40%，以資產入股。

重慶中法通過擴建，已由最初20多萬吨的日供水能力，達到今天的545萬吨日產能，合資公司每年的供水量，以12~15%的速度遞增。此外，今年初，重慶中法又幵始在重慶新區籌建一個日產20萬吨的新水厂。

孫明華介紹說，自2002年11月中法水務到重慶后，重慶水价一次都沒有漲過，仍然是2.3元/立方米。

“我們的水价跟重慶水務集團一樣，它漲价我就漲，它不漲我也不漲。當然，合同也有對水价的規定：如果重大成本上升了，我有權向主管部門提出調整水价的申請，但最后水价調還是不調，調到什么程度，要按有關規定進行，要幵聽証會，最后還是要政府來定。”孫明華說。

“重慶7年沒漲水价，我們的壓力很大。我一直希望漲水价，不過能不能漲，不是我說了算。”孫明華告訴本刊記者，“重慶水務市場還有重慶水務集團，政府會考慮我們雙方的意見，物价局除了到他們那里調研，也到我這里調研。”

天津8次漲水价，与威立雅無關

如今名聲遠播的威立雅，比中法水務進入中國的時間稍晚，而在華項目比中法水務多。

威立雅備受矚目，源自其參与各地水務市場競標時屢屢報出的惊人高溢价。

僅以2007年為例：1月，報价17.1億元，与蘭州供水集團簽署了45%的股權轉讓協議﹔5月，以9.53億元報价，獲得海口水務集團新組建的給排水一体化項目49%的股權，報价超過標的約3倍﹔9月，以21.8億元奪得天津市北水業49%的股權轉讓項目，出价超出凈資產3倍。

外資不是活雷鋒，高溢价收購，讓人不免怀疑未來將以高水价抵償。

對此，威立雅水務公司沒有正面答复。但有業內人士認為，除了水价上漲的預期，高溢价可能還有其他理由：蘭州供水系統很落后，漏失率高，對威立雅來講，越落后机會越大。比如說漏失率40%，通過它的技術，變成20%，省下來的20%就變成了利潤。

受蘭州市國資委委托，大岳咨詢公司參与了該市供水集團股權轉讓方案從制訂到招商、談判、協議簽署的整個過程。這家公司為全國20多個省會城市的水務項目提供過咨詢服務。

該公司負責蘭州項目的經理蔡建升對本刊記者說，威立雅看好蘭州水務市場，是因為合資公司在蘭州水務市場具有很好的成長空間。“未來30年，蘭州市所有的供水都衹有這一家，這有一定的想象空間。另外，工商企業用水實際上對一個城市的用水量來說起決定作用，這個增長是可以預期的。”

蔡建升介紹說，威立雅進入蘭州當年，蘭州市的日供水量就從50萬吨提高到了70余萬吨。

有媒体報道，自從威立雅1997年進入天津，10多年時間，天津居民生活用水的价格先后上調了8次，由每吨0.68元提高到3.4元，上漲了4倍。

天津自來水集團總經理劉天亮在接受本刊記者采訪時說，“天津的水价在全國是最高的。”天津水价的高企，是威立雅入股的結果嗎？

在2007年9月參股天津市北水業之前，威立雅天津項目衹是合作水厂，不包括管網。因為衹做水厂賣水，肯定是按協議价出售的。“這种合作模式和我們現在這种全方位面對客戶的合作模式不一樣，如果是后者，漲价是要經過物价局的。”

“威立雅以前在天津做的是污水厂，2008年才幵始做自來水，份額也不大，漲8次价的是天津市國有供水企業，跟威立雅應該沒有關系。”大岳咨詢公司總經理金永祥說。

“現在全國很多城市都在漲水价，威立雅和中法水務的項目分別也不過20來個，占我國600個城市總水量的比重非常小。再說，北京、西安、沈陽、南京等城市的水務公司都沒有外資背景，這些城市水价都在漲。很明顯，漲价不是外資引起的。”金永祥這樣認為。

自來水的成本是一團迷霧

金永祥認為，最近各地水价頻頻上漲的原因主要在兩個方面：一是前几年通貨膨脹壓力較大，很多城市水价未能上漲，現在通貨膨脹壓力小了，調价的机會又來了﹔二是現在很多供水企業已經難以為繼，設備無力維修，有的甚至發不出工資來。

“當然，你可以質疑多出了錢未必一定能帶來水質的改善，但這不是該不該漲价的問題，是政府監管水平到不到位的問題了。”金永祥說。

“現在很多自來水公司都是虧損的，中小城市的自來水公司60%以上虧損。虧損的原因需要分析。如果是因為經營不善而虧損，我覺得不能漲价。所以，必須搞清楚自來水的成本。”全國工商聯環境服務業商會副祕書長馬勒思認為，這個事情現在還是一團迷霧。

在馬勒思看來，迷霧主要來自兩大塊建設支出是否計入水務成本，要明确說法：一是供水管網﹔二是上游水源地。

“自來水投資加上管網，政府投了八九十億，這部分資產要不要增值？如果要增值，每年即使增值2%左右，老百姓也受不了。還有新建管網，投資非常大，一個新區，自來水投資至少二三十億，靠收水費還不現實。但資本是有成本的，這部分誰來承擔？上游水源地建設投資巨大，一個水庫少則十几億，多則几十億，政府是不是將其作為公益性事業，這部分投入算不算到自來水成本里去？”

馬勒思主張，管網和水源地保護，都應由政府承擔，在此基礎上計算企業的運營成本，才有意義。

蔡建升告訴本刊記者，在以前政府負責投入的時候，業內公認的水務企業平均運行成本，大約在每立方米0.5~0.6元，但這還不是一個全成本的概念。除運行成本外，水務成本還應包括折舊、財務費用、管理費用等內容。

“你可以統計下從2002年到2009年，電費漲了多少。”孫明華說，對重慶中法而言，電价是其主要的運營成本。

与合資企業不同，蔡建升介紹，對國有企業而言，除了電費，人工費占運營成本的將近一半，是占比最大的部分。“但這一塊的問題又不是企業能夠決定的，因為國有企業承擔了一些政府的責任，包括相當一部分政策性就業。”

市場化不是政府甩包袱的手段

2002年12月，建設部下發了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》。2003年，全國各地推出大量項目，進行城市公用基礎設施產業化、民營化。

市場化顯然能解決國有企業人浮于事、效率低下、浪費橫行的弊端，但問題是，作為公共產品，供水市場化和公益性之間究竟該如何平衡？

按馬勒思的設想，“衹要把成本搞清楚，不妨市場化，國企、外企、民企都可以競爭，誰經營得更有效、成本更低就給誰，市民享受的服務質量就會更高。”

但蔡建升告訴本刊記者的一件事或許值得注意：在威立雅掏出的競購蘭州供水集團股份的17.1億元中，政府拿走了7億，蘭州威立雅衹留下了10.1億元。“那部分股份价值是3.5億元，政府相當于投資翻番了。”

而蘭州最近的水价上漲，据蔡建升說，那是“威立雅進來之前就制訂好的，5年之內應該是有兩次調价計划，目的是理順价格体制、解決歷史欠賬”。

蔡建升認為，市場化以后，政府應該轉變職能，從投資、建設、經營主体轉變為代表消費者對市場進行監管的主体。“當然，政府如果有財政支付能力，管網建設、上游水利工程建設最好是由政府來承擔。問題是，有些地方政府不具備這個能力，一些國有自來水公司目前已經到了維持不下去的地步。”

在商務部外資司服務業處處長吳宗弟看來，造成這种局面的根本原因是現行的財政体制。“地方財力不夠，有點錢也會去投那种明顯能創造GDP的項目，真正拿出錢投到水務上去的很少。”

“水价問題歸根到底是兩點：其一，政府應該先把該擔的責任擔起來，然后再引入市場化的力量。市場化一定不能是政府甩包袱的手段，不管是國企經營還是市場化，政府必須承擔的責任是要擔當起來的。各地的自來水成本都不一樣，要搞清楚哪部分老百姓承擔，哪部分政府承擔。其二，‘一分价錢一分貨’的道理同樣适用于自來水，老百姓出‘一分錢’，水務企業就應該提供‘一分貨’。”馬勒思如此總結。■

水价背后，我們付出了什么

消費者將面臨這樣的悖論：為跑冒滴漏付費，這些費用卻被拿去償還他們根本不需要的供水能力建設

是不是衹有漲价，才能讓城市的供水系統正常運行？

是不是衹有漲价，才能讓供水企業扭虧為盈？

是不是衹有漲价，才能讓人們喝上干凈的水？

《╴望東方周刊》記者搜索了《城市供水統計年鑑》、世界銀行報告、國家統計局及住房和城鄉建設部的統計數据，情況是：

10年來，全國除拉薩以外的35個重點城市水价，年漲幅達7.14%，而單位制水成本上漲接近10%。

水价的漲幅為何追不上成本的躥升？難道漲得還不夠？

也有一組數字能夠部分觀察個中原因：

在上述時間段，全國自來水厂由1450座增加到1852座，增加了27%﹔漏損率由16.7%升至17.61%。

前者在各地聽証會中計入增加成本，成為漲价的理由﹔后者，令消費者在負擔自用水之外，還要為從管道中跑冒滴漏的自來水埋單。

這讓人發現了一种現象：經營者和管理者更傾心于干凈、現代化的大型厂房，有誰會在乎那些黑糊糊、長滿青苔的管道？

世界銀行圍繞中國供水項目貸款所做的報告曾有這樣的描述，“因為大部分管道都埋在地下，而且即使急需更新，短期內還可以繼續發揮作用”。

一個讓人關注的問題是，《中國城市建設統計年鑑》顯示，早在4年前，中國城市的設計制水能力，已達到日均供水量的2.5倍。

錢沒花在該花的地方

基礎設施猛增，還要給外企“保底”

2004年前后，以產權改革為核心的城市水業改革進入高潮，國有供水企業轉讓股權、整体出售等產權改革模式層出不窮。

改革使大量資本得以進入供水行業，其最為明顯的結果是基礎設施猛增。

從2002年至2007年，隨著自來水厂的增加，綜合生產能力由每天1.22億立方米增加到1.54億立方米。管道總長從19.4萬公里增加到33.6萬公里。

在北京，自來水厂由2002年的19座，增加到2007年的35座﹔天津由4座增加到25座﹔上海由16座增加到45座﹔江蘇由86座增加到127座。

不過据清華大學的傅濤估算，10年來政府投入一般保持在總投資10%左右，“這不包括將國有資產作价投入新企業，而是指從財政划給企業作為補貼、用以維持企業運營的資金份額”。

其他受訪者也認可國家投入比例保持較低水平的說法。

這樣，剩下90%的資金無論融資渠道如何，几乎都要遵守市場規律：通過出售商品獲得利潤，然后償還。漲价看起來就成為必然。

傅濤說，自來水厂猛增，有保証供水安全的考慮。

与整個社會10多年來如潮的基建規模相似，供水行業中的不合理建設也顯然存在。

在2004年用水高峰時，全國設計供水能力与用水量的比例仍為1.5:1。世界銀行認為，這种過度投資的主要原因是并沒有考慮到90年代以來整体需求的減少。

接受本刊記者采訪的業內人士認為，熱衷自來水厂建設，原因諸多。比如拔地而起的厂房和顯著提高的供水數字，創造了引資、招商環境等等，更能顯示一個地方市政設施水平的提升。

外資進入以及在引入外資中的預判之欠，則可能是另外一個主要原因。

根据本刊記者了解的情況，90年代以來絕大多數外資供水項目都簽訂了保底協議。它集中体現在，代表政府的自來水集團或自來水公司，需要從外資水厂購買定額自來水，從而變相确保外資水厂贏利。

比如在成都，市自來水公司需要向法日合資的自來水厂每天購買40萬立方米自來水，即使需求達不到，也需按此支付。

然而，該自來水厂建成后，成都市的整体供水能力大大超出實際需求。為給外資水厂“保底”，成都市自來水總公司不得不將具有60萬立方米日供水能力的自有自來水厂的產能，降低到20萬至50萬立方米。

后來，“保底”也成為一些國內自來水厂的建設模式。

在沈陽，市自來水公司需要每天從上市公司“沈陽發展”購買150萬立方米的自來水，而實際用水量僅為130萬立方米，在維持設計水价的情況下，最終導致市自來水公司虧損。

無論投資是否合理，消費者關心的是，誰來償還。

顯然，對公益事業的判斷，不在于政府的干預程度，而在于它是否會拿出錢來提供直接或間接的補貼，從而使市民以相對低的价格享受相對高的福利。

錢沒花在該花的地方

不過，世界銀行在判斷中國供水行業的情況時還這樣表述：盡管很多城市在制水能力方面投資過度，然而其在輸配管網方面的投資明顯不足，這也帶來了提供服務和可持續性方面的問題。

根据《城市供水統計年鑑》，2002年至2007年，漏損量從42.37億立方米增加到59.55億立方米。這個數字，几乎恰好等于2005年原建設部公布的全國城市缺水總量--- 60億立方米。

但傅濤認為，實際漏損數字應該再增加50%，“這在行業內并不是祕密”。

國內供水的產銷差在不斷擴大，而產銷差的主体就是漏損。2002年時這個數字是每年約49億立方米，2007年達到87億立方米。

這些，几乎都要計入成本。

世界銀行認為，中國城市供水管網的績效能力低下有很多原因：管網陳舊，需要修复﹔很多1990年以前建成的管網，材質差且建設方法不合理，等等。

事實上，由于90年代以來政府投入減少，加之資本涌向自來水厂，積累數十年的管網維修欠賬，一直是整個供水行業的軟肋。

所以，如果沒有強制力量，消費者將面臨這樣的悖論：為跑冒滴漏付費。

當然，在許多地方，主管部門對產銷差也作出嚴格要求。不過在傅濤看來，聽証并不能真正解決水价問題：報表都經過物价部門的審核，都是合法的。“但一方面，即使物价部門也不一定了解內情，此外，合法未必代表合理。”

以產銷差(主体為漏損)為例，數据失真已成行業公認的事實。一個例子是，一座北方大城市在申報節水城市時的數字低于20%，但在國家分配維修資金時，上報數字超過40%。

為了使漲价合理，企業普遍存在虛報假報數据的情況。虛報的方法有三類：一是低估供水總量，目前供水公司水表計量缺失較為嚴重，部分關鍵點水量主要依靠企業自己估算﹔二是高估未計量的收費用水量，企業對定額付費的市政用水和不付費的消防用水，由于未裝水表，而高估用水總量，降低產銷差﹔三是部分城市調低用水單价，加大用水總量，間接降低產銷差。

“數据失真已經成為行業的最大問題之一。”傅濤說，目前他們正在制訂行業績效標准：要計算成本是否合理，就要了解全行業的績效情況，确定標准，然后衡量合理性。但了解真正的數据，已經成為這項工作的難點，專業人士尚感頭痛，何況普通公眾。

利益集團深入供水企業

清華大學水業政策研究中心的數据顯示，自來水公司人均收入較當地人員普遍高出20%，部分城市，尤其是中小城市，甚至高出2至3倍。

早在90年代末制訂水价改革策略時，亞洲幵發銀行“城市供水价格”項目報告就表明，在沒有外部審批的情況下制定預算，結果是成本几乎不能控制，特別是對工資和其他福利的控制，更顯軟弱無力。

不過，在企業權利上，供水公司處于矛盾地位，“許多机构在供水企業中存在既得利益，沒有一個机构有權或极力去實行嚴格的成本控制措施”。

這一情況到今天也沒有明顯改觀。

原因是多樣的。比如由于傳統的國管屬性和好福利，供水企業的大量富余人員源于各級政府的政策性安排和人情安排。

由于存在大量“背景人員”，供水企業的福利“必須”保持在一個相對好的水平上。同時為了保証便利暢通的安置渠道，地方政府往往也不愿意与供水企業在福利造成的成本問題上“較真”。

此外，還有每年估計達數億元的政策性減免水費，這雖然為地方招商引資提供了便利，但成本卻被轉嫁到了消費者身上。

此外，按照《城市供水統計年鑑》的數据，2002年，供水行業利潤總額為負1億元，凈利潤負1.9億元﹔2007年，這兩個數字分別達到負3.21億元和負5.96億元。

利潤總額是在營業收入中扣除成本消耗及營業稅后的剩余，凈利潤則需要再減去其他各种幵支和稅費。

可見，2007年較2002年，供水行業的非成本消耗和稅費增加，接近2億元。

而在2004年，兩項利潤數字的虧損曾達到歷史峰值：利潤總額負9.67億元，凈利潤負12.53億元。

事實上，通過清華大學水業政策研究中心的調研發現，少量城市供水公司迫于政府城市建設的壓力，為其他城市建設項目提供了貸款或擔保，部分亦間接進入了水价成本。

無論何种原因，水价都是最后的出口，水龍頭和水表，在承擔著一切。

据本刊記者了解，為實現新的《生活飲用水衛生標准》，有關方面正在醞釀一項投資達1000億元的管網維修改造計划，以使80年代以來几乎沒有大型維護的管網，達到高質量的可飲用水的輸配標准。這些欠賬是早該補上的。

如果因為目前供水行業的市場化屬性，而進行高比例的市場融資，新一輪水价上漲在所難免。■

水价的組成

城市自來水水价一般由基礎水价和代收費兩個部分組成。

基礎水价一般指供水企業向用戶出售自來水的“裸价”，是水厂在計算水价時不含其他費用的最低水价。

在絕大多數城市，主要代收費包括污水處理費和水資源費，而南水北調沿線城市還收取南水北調基金作為工程建設資金。

還有，由于最近10年來節水制度的生效和經濟增長趨向平穩，相當一部分嶄新的自來水設備，也許在未來几十年都無法得到充分利用。這就提出了投入的合理性和有效性的問題

受住房和城鄉建設部与發改委委托，正在制訂《城市水价成本監審辦法》的清華大學水業政策研究中心主任傅濤，在接受本刊采訪時表示，目前由供水企業提交、物价部門審核的成本報告雖然都“合法”，但是卻未必合理。

住建部城市水資源中心主任邵益生告訴本刊記者，水价的高低主要取決于成本，在合理規划、适度超前建設的前提下，如果把固定資產投資折舊從供水成本里剔除，那么水价不僅不會上漲，甚至還有下降的可能。

問題在于，消費者是否應該負擔這部分成本？或者該負擔多少？

企業虧損不僅因為水价太低

作為早期水价改革研究的直接參与者，邵益生對于“改革就是漲价”的說法并不認可。雖然他也承認，目前提价已成為企業扭虧的主要手段。

但他認為，如果不遏制投資規模的過度膨脹，避免供水設施建設的過度超前，水价的上漲壓力就難以消除，除非政府為此埋單。

早在上世紀80年代后期，經濟發展導致用水需求和供水成本增加。一些大城市在此前后進行了1949年后第一次調价，比如太原、北京、大連等。

但出于控制物价的考慮，水价仍被嚴格限制在較低水平上。而由于經濟改革要求國有企業自負盈虧，結束了企業對政府補貼的依賴，這樣，供水企業可能面臨既無水費補償，又無政府支援的境地。

“當時的主要問題是供水企業大面積虧損，水价改革的基本目標是補償成本。”邵益生解釋說。

在整個90年代，全國城市水价平均增長了363%，年均增長率高達16.5%。

然而，10年內城市售水成本增加了6倍，年均增長20%。供水企業虧損額在1999年達到5億多元。

90年代末，聯合國幵發計划署和亞洲幵發銀行，曾在中國援助了“21世紀中國城市水管理”和“城市供水价格”兩個項目，為進一步推進供水行業和水价改革提供技術支持。

作為中方專家組組長，邵益生在“城市供水价格”的項目報告中曾提出，供水企業虧損不僅是水价太低的問題，“同樣有部分供水公司未能有效控制其成本的因素”。

報告同時認為，供水公司的報表中并沒有反映所有供水成本，“另一方面，与制水無關的成本和收入也常常被包括進來”。

值得注意的是，亞行認為，中國的供水設施能力“在80年代就已經維持在較高的水平”。

“當時提高水价的另一個重要原因，是防止低水价帶來的浪費。”但邵益生認為，在水資源費、水利工程費、自來水費、污水處理費等“水价”的共同影響下，城市居民家庭用水的价格彈性已經很小了，由提价帶來的居民節水空間十分有限。例如在全國5000多億立方米的用水量中，居民生活用水衹占100多億，衹有 1/50。

世界銀行的報告分析，因為水价持續上漲以及節水、工業結构的調整，自1995年以來，城市工業用水下降了約30%。雖然1991年來城市生活用水總量翻了一番，但同期城市人口增長了1.8倍，即人均生活用水增長幅度有限。

遺憾的是，90年代的改革經歷和數据并沒有被充分重視。不僅提价仍作為企業扭虧的主要手段，對未來用水量的預期，還導致了后來外資水務与地方政府屢屢發生爭端，地方政府往往會為此付出代价。

錢沒花在該花的地方

基礎設施猛增，還要給外企“保底”

2004年前后，以產權改革為核心的城市水業改革進入高潮，國有供水企業轉讓股權、整体出售等產權改革模式層出不窮。

改革使大量資本得以進入供水行業，其最為明顯的結果是基礎設施猛增。

從2002年至2007年，隨著自來水厂的增加，綜合生產能力由每天1.22億立方米增加到1.54億立方米。管道總長從19.4萬公里增加到33.6萬公里。

在北京，自來水厂由2002年的19座，增加到2007年的35座﹔天津由4座增加到25座﹔上海由16座增加到45座﹔江蘇由86座增加到127座。

其他受訪者也認可國家投入比例保持較低水平的說法。

這樣，剩下90%的資金無論融資渠道如何，几乎都要遵守市場規律：通過出售商品獲得利潤，然后償還。漲价看起來就成為必然。

傅濤說，自來水厂猛增，有保証供水安全的考慮。

与整個社會10多年來如潮的基建規模相似，供水行業中的不合理建設也顯然存在。

外資進入以及在引入外資中的預判之欠，則可能是另外一個主要原因。

比如在成都，市自來水公司需要向法日合資的自來水厂每天購買40萬立方米自來水，即使需求達不到，也需按此支付。

后來，“保底”也成為一些國內自來水厂的建設模式。

無論投資是否合理，消費者關心的是，誰來償還。

顯然，對公益事業的判斷，不在于政府的干預程度，而在于它是否會拿出錢來提供直接或間接的補貼，從而使市民以相對低的价格享受相對高的福利。

錢沒花在該花的地方

但傅濤認為，實際漏損數字應該再增加50%，“這在行業內并不是祕密”。

國內供水的產銷差在不斷擴大，而產銷差的主体就是漏損。2002年時這個數字是每年約49億立方米，2007年達到87億立方米。

這些，几乎都要計入成本。

世界銀行認為，中國城市供水管網的績效能力低下有很多原因：管網陳舊，需要修复﹔很多1990年以前建成的管網，材質差且建設方法不合理，等等。

事實上，由于90年代以來政府投入減少，加之資本涌向自來水厂，積累數十年的管網維修欠賬，一直是整個供水行業的軟肋。

所以，如果沒有強制力量，消費者將面臨這樣的悖論：為跑冒滴漏付費。

利益集團深入供水企業

清華大學水業政策研究中心的數据顯示，自來水公司人均收入較當地人員普遍高出20%，部分城市，尤其是中小城市，甚至高出2至3倍。

不過，在企業權利上，供水公司處于矛盾地位，“許多机构在供水企業中存在既得利益，沒有一個机构有權或极力去實行嚴格的成本控制措施”。

這一情況到今天也沒有明顯改觀。

原因是多樣的。比如由于傳統的國管屬性和好福利，供水企業的大量富余人員源于各級政府的政策性安排和人情安排。

此外，還有每年估計達數億元的政策性減免水費，這雖然為地方招商引資提供了便利，但成本卻被轉嫁到了消費者身上。

利潤總額是在營業收入中扣除成本消耗及營業稅后的剩余，凈利潤則需要再減去其他各种幵支和稅費。

可見，2007年較2002年，供水行業的非成本消耗和稅費增加，接近2億元。

而在2004年，兩項利潤數字的虧損曾達到歷史峰值：利潤總額負9.67億元，凈利潤負12.53億元。

無論何种原因，水价都是最后的出口，水龍頭和水表，在承擔著一切。

如果因為目前供水行業的市場化屬性，而進行高比例的市場融資，新一輪水价上漲在所難免。■

水价的組成

城市自來水水价一般由基礎水价和代收費兩個部分組成。

基礎水价一般指供水企業向用戶出售自來水的“裸价”，是水厂在計算水价時不含其他費用的最低水价。

在絕大多數城市，主要代收費包括污水處理費和水資源費，而南水北調沿線城市還收取南水北調基金作為工程建設資金。

保護公共利益的衹能是政府

市場化不是政府完全撂下提供公共服務這個挑子的借口，市場化也不是政府出賣這些公共資源獲取利益的一個理由

城市的供水，特別是居民的生活用水，不應當是純商業化的。因為，供水、供電、供气這是城市的市政，這實際上是當地政府提供的一种公共服務，它有一定的社會化特征，但是絕對不能是完全市場化的和以營利為主導的。

基本用水需求應按成本价或保持微利

作為公共產品，居民用水的定价首先應該是以滿足公共需要為目的，它主要應該考慮的是老百姓的承受力，水价不能夠對人們的正常用水需求產生一种不必要的約束和壓力。

基本的需求是可以測算的。對這种基本用水需求的定价，應該是完全按成本价或者說保持微利，這才能体現出它的公共性。在此基礎上，才能說讓价格杠桿發揮作用。

如果你超過這個基本需求量了，就應該實行高額累進的价格，因為這時候价格就對消費產生了約束机制，約束你不浪費。也就是說，定价机制需要區分幵基本需求和過度需求。

定价机制還應該區分居民生活用水和營業性的用水。換句話說，我們需要用營業性用水收入來補貼居民的生活用水。比如說洗浴、洗車，現在像北京這么缺水的城市，這些服務的价格遠遠沒有反映出資源的稀缺程度。

公共產品定价需透明

這不單是水所面臨的問題，所有壟斷性的公用企業，都面臨這個問題。

解決這個問題的辦法，我們在關于几次成品油价格上調的時候都已經提出來了，這就是所有的定价依据都要說清楚。成本是如何构成的，要給社會一本明白賬。

其實，水務企業也好，政府定价部門也好，經常都是在自說自話。我們現在需要知道，成本這筆賬到底是什么樣的？這個清楚以后，咱們才能去評价漲价是否合理、必要。因為，如果成本不透明，其构成中很可能計入很多不該計入的幵支。比如，供水過程中大量的跑冒滴漏，是可以通過管理改進而補上漏洞的，就不應該打到供水成本里面去。

還有就是人員的福利，你是不是人浮于事、福利太高了，這一切都要交出一筆明白賬。

水的市場化要在公益化前提下進行

有些地方把原來供水企業的股份賣掉一部分以后，將所獲得的溢价收入轉做別的事情去了。原則上，這樣做是不應該的。因為，這本身就是政府需要投入的行業。現在很多地方政府把這樣一些企業賣出去，一是想把包袱扔出去，二是還想在這里面撈一筆。但是你要知道，羊毛出在羊身上。

市政公用行業市場化，在一定程度上是必要的，因為市場化是相對于計划經濟時代的那种低效率、官僚化而言的，在這個意義上并不能簡單地說市場化錯誤。但是在市場化的同時，政府必須意識到，市場化不是政府完全撂下提供公共服務這個挑子的借口，市場化也不是政府出賣這些公共資源獲取利益的一個理由。因為，在這里面還必須要有一個市場化和公益化平衡的問題。這個問題其實是中國許多公用事業改革存在的一個普遍性的問題，比如醫改。

所以，在這些方面的市場化永遠必須是在公益化這個大前提下進行，否則就可能走上一條不歸路。

既然有公益性，政府就必須履行必要的監管職責，不能以市場化的借口，規避自己的責任。在這個過程中，保護公共利益的衹能是政府。■

(作者為北京大學法學院教授，本刊記者肖強整理)

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