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杭州 (新聞)

中國上百億治“藍藻”打水漂滇池治污的病根
2009-07-10

分類
污染
國家
中國
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分類
滇池
十几年的治理，數十億甚至上百億的投入，但為什么如同十年治淮，收效甚微？

7月，安徽巢湖、云南滇池，触目惊心的藍藻又來了。

眾多研究認為，治污体制不改，花更多的錢可能也是枉然──從兩院院士，到世界銀行，都在尋找中國污水治理的破解之道。

滇池里的清藻船，每到六七月份清理藍藻的工作更加繁忙圖/丁建華

藍藻又“卷土重來”了。

進入7月，巢湖西半湖藍藻出現較大面積集聚，气象衛星最新遙感圖片顯示，3處較大的藍藻集聚面積就約達33平方公里。

近期滇池也發生藍藻集聚情況。“藍藻是滇池水依然污染的表征和提示。”綠色昆明環保組織負責人梅念蜀告訴記者，他們正策划每月組織市民觀察、探訪入滇的河道，監督滇池環境。

滇池生態所工作人員何風根据以往的情況判斷，7月份進入藍藻大規模爆發期，受水質、風力風向和湖流影響，藍藻嚴重聚集區主要在滇池北部水域。

截止到2006年，耗時14年的滇池治理行動，累計耗資45.5億元。“十一五”期間，國家將投入92億治理滇池，目前已完成投資29.7億元人民幣。經過數年的努力，滇池治理雖取得了階段性成果，但效果并不盡如人意。

如此的困境，早已不是孤立的現象，十年治淮不見成效及其新產生的社會負面影響即可說明這一點。

中國環保部2009年6月4日發布的《2008年中國環境狀況公報》顯示：地表水污染依然嚴重。長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河等七大水系中近一半河段嚴重污染，尤其是淮河、海河、松花江、遼河、長江中下游以及珠江三角洲等工業比較發達地區。河流的城市段污染明顯，小河重于大河，北方重于南方。

在監測營養狀態的26個湖泊(水庫)中，呈富營養狀態的湖(庫)占46.2％，富營養化問題突出。

而 “地平線下的資源”──地下水，污染也正在擴大，淺層地下水大部分已經被污染，大城市周邊非常地嚴重。地下水污染呈現出由點向面演化、由東部向西部擴展、由城市向農村蔓延、由局部向區域擴散的趨勢，污染物成分則由無机向有机發展。“國家投入的錢并不少了，但還是沒有抓到要害。”中國地質大學沈照理教授認為，体制的問題是水污染治理瓶頸，衹有實實在在地抓才能抓出成果來。

一位不愿透露姓名的學者認為，在我國保護環境資源、防治環境污染的現實中，“權力部門化，部門利益化，利益個人化”即是一种典型的表現。

在中國，各個部委各自分管水資源的某一方面，比如說水利部主要負責水量的調度，國家環保部主要負責水污染的治理，農業部主要負責水生生物的保護，而林業局則主要負責濕地資源的保護，這樣就造成了利益上的沖突和管理上的漏洞，還有責任上的不明晰，故被戲稱為“九龍治水”。“國家太大了，國家各個部委之間要分工協作相互協調，齊抓共管，或許大家都沒有管，另外在抓的時候要切實合理，明明做不到的指標不要去提。”在南京大學地球科學系博士生導師、中國科學院院士薛禹群看來，水資源作為一個整体自然生態系統，是相互聯系、相互依賴的，人為地把它分割幵，勢必造成整個鏈條的斷裂。

滇池治污的病根

“滇池治污要取得大的突破，惟有從体制問題下手。”滇池管理綜合執法局一位官員曾對媒体坦言，迅速厘清職能主管部門的關系，已是當務之急。

2004年，為了提高治理效率，避免多頭執法，滇池管理局成立了綜合執法局。滇池管理局是牽頭治污之“龍”，然而，它卻沒有實施綜合治理的應有權力。注入滇池的入湖河道共計70多條，記者在滇管局網站上發現，納入滇管局監管的入湖河道衹有35條。

“我們對入湖河流的執法管理屬于末端執法，大量的源頭違法行為得不到及時查處。”一位不愿意透露姓名的滇管局官員對南方周末記者說。

滇池管理局綜合執法總隊辦公室主任吳朝陽告訴南方周末記者，他們正在研究實施《創新執法理念》課題，試圖從事前監督入手，和企業進行培訓、簽訂協議來以擺脫執法的困境。

300平方公里水面、163公里湖岸線，綜合執法局的執法隊伍卻僅有40人，划入滇管綜合執法的範圍相當有限，大量位于源頭的違法行為難以查處，執法存在空檔。

“ 滇池管理局當初的定位就是，希望成為一個把解決与滇池問題有關的所有部門的主要職能通過集成和整合，從而發揮綜合管理作用的机构。”云南大學生命科學學院副院長段昌群認為，目前看來，滇管局發揮的作用并不十分順暢，賦予的功能和對它的賦權是不對稱的。因為它和其他的市局級別是一樣的，沒有形成一种節制的關系，這樣它就無法協調各個部門。

顯然，由滇管局“一龍牽頭治水，各部門配合協作，全民參与”的制度設計存在缺陷。“我們國家所有的湖、河、海的水環境治理，都存在著嚴重的制度建設缺陷的問題，好的制度建設和一個強有力的管理部門毫無疑問是治理好湖泊的最重要的支撐條件之一。”同時是《滇池流域面源污染調查与系統研究工程示範》課題首席專家的段昌群對南方周末記者說。

一份由云南大學、浙江大學聯合參与的調查組出具的咨詢報告指出，在滇池環境保護工作中，滇池流域的各有關行政部門的角色是雙重的：一方面，它們是行政管理的主体﹔另一方面，它們又是滇池環境保護行政管理的客体。調查組發現，行政職能部門在保護滇池時存在著保護部門利益的現象，當一些部門利益与滇池環境保護的整体利益發生沖突時，有時會從維護自身利益的立場出發，從而發生回避法律所規定的義務和推卸責任的現象。

“各吹各的號，各唱各的調”是目前多頭管水体制的典型產物。一位水利部門干部說，在華北一個嚴重缺水的城市，城建部門每年要收取約2000萬元的水資源費，但多數資金并未用到水利上，而是花在了城市建設上。

“缺乏統一的協調，資源使用也比較分散，各搞一套，這樣一來，要統一治理起來難度就很大。”中國環境監測總站研究員魏复盛院士曾對媒体表示，“九龍治水”漏洞比較多，責任也不夠明确。

向臭水溝砸下340億

与滇池治污難相似，廣州河涌治污已有十個年頭，投資約17.4億，共整治河涌69條，但市區河涌水質始終沒有得到根本性的改善。

2008年底，廣州市市長張廣宁在加快污水治理和河涌整治工作會議上表示，要舉全市之力治水，确保在2010年6月底前使全市水環境質量根本好轉，2010年7月請各區的書記區長到自己轄區內選一條河涌去游泳。

今年，廣州要投資340億元，完成廣州中心城區主要河涌的整治。隨著亞運會的臨近，廣州市政府治理河涌的承諾也越發受到公眾關注。

人們滿怀著期待：在炎熱的天气里，河涌不會繼續有惡臭，甚至有人期待著涌里會出現生命──比如魚。

但是，一些學者和廣州市民也充滿疑慮，治水治污從來都不存在技術障礙，它是行政的問題，是相關政策落入各級行政系統后的現實反應問題，是政府內部對待治水的協調与協作問題。

該如何防止“龍多作旱”？去年初，在廣州治水机制發展進程中具有里程碑意義的廣州市水務局挂牌成立。

廣州市水務局在整合水利、供水、排水三大行業的同時，還將歸并城鄉防汛、供水、排水和污水處理、地下水管理、計划用水和節約用水五大職能。改革目的也非常明确：“希望通過体制的創新破解治水難題。”廣州治水的格局實現了“由多個部門治水，變成一個部門牽頭，多個部門配合的形式”。

這亦是魏复盛院士贊成的做法，讓水務局統管起來，從供水、排水、水治理、生態環境保護等都由它主要負責。如此可优化資源配置，減少九龍治水之困。

但水務局整治污染半年來，廣州123條河涌整治僅完成2條。

治污規划能否按計划實現，將檢驗這一制度能否突破管理困局。

世界銀行的建議

今年初，世界銀行在北京發布了《解決中國水稀缺：關于水資源管理若干問題的建議》的報告。

報告主要作者之一、世界銀行高級環境專家謝劍說，“中國現有許多經濟可行的技術方案，可用以提高水資源的利用效率，減少水污染，從而促進其水資源問題的解決。但是，由于中國水管理体制薄弱，這些方案的采納和實施程度很有限。”

報告建議，根据世界其他國家的經驗，中國應改進各級政府的体制安排，采用多种經濟和行政手段以支持更加廣泛地實施這些技術方案。改革國家一級的政府机构，以實行更綜合和協調有效的水資源管理。

世界銀行建議中提出了多种選擇方案。

一是成立國家水資源委員會，作為領導和協調全國性涉水事務的最高政府机构。該委員會應由總理或一位副總理擔任領導，成員包括目前涉及水資源管理的中央各個部門的負責人。其主要職責是指導制訂國家水戰略和政策，審批關于水資源幵發、分配和利用的長期規划，協調所有的涉水部門以避免各個部門出台的政策不一致甚至相互沖突。該委員會是負責制定水政策的高層机构，很類似于新設立的由總理領導的國家能源委員會。

二是將目前由不同部門（即水利部、環保部、農業部、城鄉建設部、國土資源部等）分別負責的主要涉水職能加以合并，組建一個大部，以對水量和水質、地表水和地下水、水資源保護利用和水環境保護實行統一管理。

院士聯名呼吁完善治水法律

“有效的水治理系統必須建立在健全的法律基礎之上。”《中國水危机》一書的作者馬軍說，中國水資源管理法律框架的有效性并不如意，全國範圍內水污染日益嚴重便是証明。

与他一起發出呼吁的還有關注地下水污染的院士：袁道先、薛禹群、傅家謨、鄭度、汪集╴、林學鈺。他們聯名呼吁，西南地區地下水污染日趨嚴重，還沒有引起地方政府的重視，他們認為，現階段還存在著法律制度不完善的問題，現有法律框架的覆蓋面仍然有限。例如，如何避免農田中的化肥、農葯對地下河的污染，則屬于法律還無明确規定的問題﹔而世界銀行的報告中認為，中國水污染防治法要求國家建立和完善水環境生態保護的補償机制，但目前沒有就此制定全國性的法律法規﹔中國也沒有就水權及其交易出台專門的法律或法規。

現在，中國水資源管理法律方面存在的主要不足和需要改進的領域包括：

相關机制和程序缺乏。現行法律法規通常關注的衹是各种原則而缺乏保障法律執行所需要的各种机制和程序，例如監督、監測、報告、評估以及對違法行為的懲處等。

法律條款不明晰甚至相互抵触。有些法律規定不明确。例如，水法沒有明确界定地方政府和流域管理机构的權限。這种法律條款的不明晰造成權力真空，削弱了法律制度的有效性。

世界銀行的報告中建議，流域管理委員會應加強和重組。應在水法和其他法律法規中增加具体條款，為這些流域管理委員會規定法律地位、明确其權力和職責。

中國現有的七大流域管理机构是水利部的下屬單位，其中的六個流域委員會并不是真正的“委員會”，它們沒有足夠的權力，也沒有地方政府的代表，所以應該予以重組。短期內，作為代表中央政府的机构，流域管理机构可以考慮吸納環保部的代表參与其中。從長遠來看，這些机构應該獨立于水利部，直接向國務院負責。其領導層應該既有中央政府的代表也有相關省市政府的代表，以确保整個流域水資源管理的責任性适當合理。

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