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金華 (新聞)

義烏“擴權”成中國權力最大縣到底有多大權？
2009-02-24

國家
中國
城市
金華市
東莞市
蕭山市
杭州市
州省
浙江
廣東
分類
地區
金華
東莞
杭州
●鮮為人知的是浙江在擴權的同時也大規模減權，專家認為這才是浙江改革的最大祕密

●比中央一號文件還早，浙江正在進行第五次擴權強縣試點，總的原則是權能放就放

●浙江目前還處于放權階段，實現行政上的省直管縣尚需更大政治魄力和智慧

●与浙江改革相呼應，目前已有不少省份低調搞省直管縣試點，或有新突破原來一直是年初八就幵業的義烏小商品城,受金融危机的影響,直到農歷正月十二才幵業,据車牌號為浙GZP112的義烏出租車司机告訴記者,自從去年10月份以來,他每月的收入從5000元降到了3000元。

与此同時,浙江正在緊鑼密鼓地進行第五次擴權強縣工作,頗具意味的是,這次工作被提高到了“積极應對全球金融危机的戰略高度”,被稱作是“解決當前經濟發展面臨困難和問題的重大舉措。”

具体提法上也發生了變化,從“強縣擴權”變為“擴權強縣”。

“這樣一改,意蘊大不相同。這意味著浙江將全面實行放權。”浙江省委政策研究室副主任沈建明是浙江省直管縣政策的主要參与者,對浙江的改革頗有体會。

“權力最大縣”到底有多大權

在浙江,一個地級市大約具有大大小小的權力有1000余項,義烏已有618項,像重點工程項目申報和管理、醫療廣告審核、机動車檔案管理等都在放權事項之內,書記和市長也都是副廳級,屬于省直管干部。

筆者也算是做了多年的記者,經常出入各類政府机關,但義烏市政府的大門這么好進,還是讓筆者“嚇”了一跳。這里完全可以用隨便出入來形容。

“我們原來連門口的保安都沒有,后來因為進來揀廢品的人太多,我們才在門口安排了保安。”義烏市外宣辦的王先生告訴筆者,“義烏市政府是沒有圍牆的政府,即使是市領導所在的‘1號樓’也是隨便進。”

就是這樣一個沒有圍牆的政府成為中國權力最大的縣級政府。

從1992年起,浙江省先后實施了4次強縣擴權改革,這些改革极大地推動了強縣經濟的快速發展,但改革的範圍也一直限于部分經濟發達縣域。

2006年11月,浙江啟動第四輪強縣擴權試點。“賦予義烏市与設區市同等的經濟社會管理權限﹔推動義烏优化机构設置和人員配置。”

這次擴權衹有義烏一家,主要內容是:在不改變其由金華市領導的管理体制的前提下,進一步擴大義烏市政府經濟社會管理權限,以社會管理權限為重點,除規划管理、重要資源配置、重大社會事務管理等經濟社會管理事項外,賦予義烏与地級市同等的經濟社會管理權限。

義烏擴權后的權力到底有多大?沈建明向記者透露,根据他們的統計,在浙江,一個地級市大約具有大大小小的審批權力有1000余項,而第五輪擴權強縣將下放義烏市經濟社會管理權限618項。

其中包括繼續保留原有擴權事項524項,新增事項94項目。

“也就是說,義烏已經具備了1000項權力中的600多項,而且這些權力多為‘真金白銀’。”沈建明認為,“通過擴權,義烏已基本上具備了地級市政府所具有的權限。現在義烏的書記和市長甚至都是副廳級,屬于省直管干部。”

沈建明透露,義烏在此次強縣擴權以后,事實上在浙江省已經獲得了“十一加一”的地位,即在浙江省11個地級市以外,義烏作為唯一的縣級市,在浙江省級計划中單列,浙江在經濟發展各項計划指標的分配安排上(如土地指標、金融指標等),義烏也得到了單列。

“對于義烏來說,擴權所帶來的最直接的好處就是審批環節的減少,辦事效率的提高。”義烏市委辦公室副主任施文臻一語點破玄机。

權力的擴大給義烏帶來的好處是顯而易見的。僅從一個數字我們就可以看出來:目前,義烏人均GDP超出浙江人均水平1倍,超出全國人均水平6倍。

擴權后的煩惱地級市被邊緣化?

与金華的關系問題,至今仍然成為義烏的官方禁忌,多數都不愿意談。義烏市委一不愿意透露姓名的負責人告訴記者:“市領導曾有明确指示不讓我們再談這個話題”。

權力的擴大讓義烏繼續保持著快速的發展,但也讓義烏嘗到了擴權后的种种煩惱。

根据試點意見,規划管理、重要資源配置、重大社會事務管理等權限仍然被地級市金華所保留,這就意味著,義烏市的發展,至少在短期內將仍然擺脫不了“大義烏、小金華”的格局。

与金華的關系問題,至今仍然成為義烏的官方禁忌,多數都不愿意談。

“由此可見義烏与金華關系的微妙。”浙江省委党校教授,政治學研究所所長何顯明透露,不僅僅是与金華的關系問題,其地級市与擴權縣也存在或多或少的矛盾。

坊間曾傳聞嘉興謀划把下轄五個縣(市)全部改成區,從而規模擴權強縣的影響,但后來因為反對聲音太大,沒有能實現。

不僅僅与地級市的關系問題,義烏擴權后与周邊兄弟縣的關系也變得越來越微妙。

何顯明認為,這當然并不僅僅是因為擴權的關系,“卻在提醒我們,原來講,地級市不好,一個重要的原因就是市与市之間的行政壁壘,但省管縣以后,卻有可能演變成縣与縣之間的行政壁壘。”

“縣級擴權后,如何建立協調區域重复建設的机制問題成為迫切需要。”在沈建明看來,有矛盾是正常的,隨著改革的深入,体制的理順,這一矛盾正在逐步理順。

“我認為,浙江的省直管縣改革已進入攻堅階段。原來試點時涉及的地級市不多,還好協調,現在是全部11個地級市,需要魄力和智慧。必須拿出決心來做。”

關于如何妥善解決省直管縣后的地級市發展問題?沈建明透露,浙江确立了几個改革基本點,第一就是地級市不能通過配置縣的資源來發展自己,地級市的發展要靠自己。

“但有一些地級市發展空間不夠,确實需要擴大轄區,浙江就通過調整行政區划來解決這個問題。”比如,原來的杭州兼并蕭山、余杭,金華把金華縣改成區,目前浙江的這种調整已經基本到位。

被誤解的省直管縣

省直管縣并非衹是權力的再分配,它的本質在于發展縣域經濟從而富民,讓老百姓過上好日子。很多人都在關注浙江的省直管縣,但卻鮮有人知道浙江正在進行的省級審批事項的削減,這個削減并不是把行政審批權放下去,而是直接減掉。

“正在進行的浙江第五次擴權強縣并沒有把義烏試點的權限全放出去。”何顯明再次提醒記者注意。“其實,浙江多數的縣并未獲得義烏試點時的權力。”

“從縣域經濟發展的角度講,這樣的思維方式還是一個傳統的管多管少的問題,省管縣并不是一個管的概念。”沈建明卻認為,“我們搞這樣一個制度安排的目的是想解決縣域發展的問題。”

事實上,義烏的經濟總量并不太大,去年有400多億,和東莞的虎門鎮差不多,財政收入也不多,去年69億。

“但義烏是放水養魚,財政收入保持一定的增長比例,收到一定程度就不收了,比如收到第三季度就已經完成征收計划,那第四季度就不收了。”

“這是一個什么概念?這意味著義烏真正理解了省直管縣的本質,那就是讓老百姓過上好日子。”沈建明認為,“省管縣不是著眼于管,誰來管,反而是一個松綁的概念,不是省能管得好,市就管不好的問題。”

“在松綁的層面上,是政府轉變行政職能的契机,我們需要在政府職能轉變的層面考慮這個問題。”

沈建明提醒記者,其實很多人都在關注浙江的省直管縣,但卻鮮有人知道浙江正在進行的省級審批事項的削減,這個削減并不是把行政審批權放下去,而是直接減掉。

“我理解這是一种更高層次的放權。”

浙江從1999年幵始,連續搞了三次革命性的減權。省級審批權限從3251項銳減到630項。“正是審批事項的削減才給放權提供了可能,浙江審批事項改革是省直管縣的前提,而且這兩個進程是一個相輔相成的過程。”

“很多人覺得省直管縣是權力的重新分配,其實根本不是這個概念。”

沈認為目前的浙江模式,在中國各個省市都可以借鑑。“我們的改革就是調動積极性。多給縣一些積极性、發展權,理論上它會發展得快一些。”

第五次擴權規模堪稱宏大

這一次擴權強縣是在總結義烏經驗的基礎上分批、分步,全面放權。其他縣市雖然沒有義烏這么“幸運”,但也獲得了地級市的近半權力。

所謂“擴權強縣”,通俗地說,就是“省直管縣”。這意味著減少地級市對縣(市)政府的管理權,由省級政府賦予縣(市)級政府更多的經濟社會管理權。

鼓勵推廣省直管縣成為今年新出台的中央一號文件最大亮點。文件指出“穩步推進擴權強縣改革試點,鼓勵有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的体制。”

“我不敢肯定,但浙江的經驗肯定推動了中央省直管縣政策的出台。”沈建明對浙江省直管縣的成效很有自信。

目前,浙江正在進行第五次擴權強縣試點,總的原則是權能放就放。

“這一次擴權強縣是在總結義烏經驗的基礎上分批、分步,全面放權。按照要求,這一輪擴權強縣改革將力爭在4月底前完成。”但沈建明也透露,“具体文件還沒有下發。”

“因為這些權力并不是每個縣都需要,要區分弱縣、強縣和中等縣三個層次來分層次放權。”“我理解,浙江第五次放權以后,省、市、縣的關系應該就理順了。”

其他縣市雖然沒有義烏這么“幸運”,但也獲得了地級市的近半權力。浙江采取同步擴權、分步到位的做法,將經義烏試點一年后行之有效的349項擴權事項,連同新增与經濟社會管理密切的相關事項94項,共443項經濟社會管理事項,下放給義烏之外的縣。其中省里下放的311項。

在大張旗鼓放權的同時,浙江省法制辦等部門也總結前四輪試點經驗,計划出台《浙江省擴權強縣若干規定》,謀求從法律上厘清省、市、縣關系,避免在省直管縣過程中出現相互“打架”。

据浙江省法制辦不愿透露姓名的有關負責人介紹,從去年11月份幵始,這個規定已經是三次征求意見,每征求一次,都要大改一次。

“我們原來還想一步到位,出台地方法規,而不是現在這個立法級別較低的地方規定。”

這位負責人告訴記者:“但因為義烏的試點經驗在舖幵到全省時,放權項目有所保留,所以省里認為還是分步走比較好,先出規章再出法規。估計大約一年左右,全面擴權強縣后,再行制定。”

“浙江之所以要出台此類規定,是因為浙江在原有試點過程中,已發現執行省直管縣改革中的問題。”諳熟浙江省直管縣內情的何顯明認為,“省直管縣最難點就在于權力的重新配置,從法律法規上來予以規範是必須的。”

“在中國,縣一級政權非常關鍵。是中國政策宏觀到微觀的轉折點,相對于鄉鎮,縣級政權完備得多,它是中國條塊行政体系最根本的結合點。”

何顯明認為,“縣級政府的行政自主性是最強的,省直管縣最能調動的就是縣級政權的主動性。”

義烏就是這樣一個政府主動性非常強的縣。

再突破的可能性

“中央的態度表明,各省可根据實際情況推行之,現在非常鼓勵這個事情的背景也已經很清楚。”“從改革魄力上說,我倒是覺得廣東可能更先突破。”

中央一號文件雖然明确提出,鼓勵有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的体制。此后,是否能夠最終實現行政上的省直管縣是大家最為關注的熱點。

一直走在省直管縣改革前沿的浙江此次能否再突破?

“從目前浙江的情況看,還處于放權階段,如果要實現行政上的省直管縣還需要更大的政治魄力和智慧。”何顯明分析,“從改革魄力上說,我倒是覺得廣東可能更先突破。”

最早提出進行省直管縣改革的國家行政學院張占斌教授有著自己的看法,他認為雖然中央并沒有明确确定哪個省為試點,但卻更具体地提出了推行省直管縣的問題。

“中央的態度表明,各省可根据實際情況推行之,現在非常鼓勵這個事情的背景也已經很清楚。”

“通過省直管縣解決農村問題,通過發展縣域經濟坐穩基層,使全社會更加和諧。可以說,國家是從戰略上考慮省直管縣的問題,從注重城市到轉向‘三農’。這也体現了中央的決心。”

“浙江積极探索的省直管縣模式,對‘三農’非常有好處。浙江城鄉統籌做得好就是因為省管縣。”張占斌認為有條件進行省直管縣的地方有几類:

一類是像義烏市這樣的縣級市﹔二類是有歷史矛盾遺留的地方,需要理順關系的也可以省直管﹔三類是一些糧食、油料、棉花和生豬生產大縣也可以率先省直管。

“目前的情況下,中央也可以配套進行‘縣改市’,重新啟動原來停止審批的‘縣改市’工作。”張占斌還認為,在現有行政体制下,省直管縣可能管不過來,所以管的方式确實需要發生轉變,那就是減權,這樣管一兩百個都有可能。

“省直管縣不是一天兩天能搞定的,如果最早從浙江算起,也有20多年的歷史了,這應該是一個漸進的過程。”

何顯明估計,“近期浙江在行政省直管縣改革上,應該不會有什么重大動作,因為按照慣例,如果要動,一般會選擇在政府換屆前搞定比較好。”

張占斌透露,与浙江的改革相呼應,目前已經有不少省份在低調地搞省直管縣改革,這或將有新突破。

(呂明合對本文亦有貢獻)

浙江省委政研室副主任沈建明建言───

省直管縣廣東完全可走新路

記者:現在浙江省直管縣改革的阻力大不大?

沈建明:在浙江,這种阻力并不大,這么多年的試點,公務員隊伍的心理准備已經很充分。大家也已經意識到這种改革是大勢所趨。當然,任何改革都是人的問題,妥善解決人事問題很重要,目前在浙江,縣委書記、縣長都是省管干部,有些強縣的“一把手”甚至都是副廳級干部。不過,如果副處級以下的干部都由省委組織部管也不現實。

記者:那又如何處理省直管縣后的市縣關系?

沈建明:在這個問題上需要做一定的探討和突破,浙江的實際情況表明,在處理新的市縣關系上, 需要建立新的協調机制。在中國縣域一般作為農村區域概念,但浙江和廣東的珠三角地區一樣,正在從農村經濟轉向城市經濟,縣域是統籌城鄉的基本單位。我們理解,中心城市是戰略平台,縣域是基本單位,兩個中間有協調。

所以說,擴權后,需要各自為政,但又不能完全各自為政。其實中山和東莞就很好地解決了這個問題。在關系處理不清楚的時候,直接把縣升格是個好辦法。

記者:又如何處理省直管后的縣与縣之間的行政壁壘問題?

沈建明:浙江的做法是用主体功能區作為紅線去衡量各個縣域的發展。浙江目前正在進行主体功能區的划分,等國家發改委批准后就可實施。比如,你這個縣被划分為生態地區,你就要按照生態區的定位要求來發展。

這就厘清了縣域之間的項目打架的問題,也可以突破縣域的發展壁壘。擴權強縣并不是要每個縣都變成蕭山,都變成義烏。

記者:你對廣東的省直管縣改革有什么建議?

沈建明:廣東的鎮域經濟太厲害了,所以,廣東的著力點應該是發展鎮域經濟。浙江雖然也在搞強鎮擴權,但根本沒有辦法和廣東比。

區划調整追求多元模式,全國衹有一种体制是不現實的,比如,撤并鄉鎮可能适合比較落后的地區,但浙江卻在擴權強縣的同時,搞起了強鎮擴權。

浙江省直管縣改革最核心的經驗就是面向實際的市場化。所以,廣東也應該根据自己的實際情況來選取改革方向,完全有可能走出省直管縣的廣東模式。

記者:像廣東這樣一個大省如實行省直管縣,要管那么多縣,管得過來嗎?

沈建明:省管縣不是著眼于管、誰來管的問題,反而是一個松綁的概念,不是省能管得好,市就管不好的問題。關鍵是放權和減權,放權的同時又減少了權力,自然也就不存在管不過來的問題。

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